UMA VISÃO COMPORTAMENTAL DO COMBATE A HIPERINFLAÇÃO E A EFICÁCIA DO PLANO REAL¹²

¹Andrei Ivanov da Costa; ²Ariel Jordão Clementino Barreto; ³Jaime William de Andrade Charles.

Centro Universitário das Faculdades Metropolitanas Unidas - FMU, São Paulo, Brasil

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São Paulo, 2022

Classificação JEL: E31, E42, ​​ E52, E71 e G41

“O que aprendemos com o passado é maximizar as qualidades de nossas futuras lembranças, não necessariamente de nossa futura experiência. Essa é a tirania do eu recordativo.” – Daniel Kahneman (1937)

“O meu propósito em estudar economia todos os dias, não é adquirir um conjunto de respostas prontas, mas para não ser enganada por ​​ nenhum economista.” – Joan Robinson (1903-1983)

RESUMO

No decorrer da década de 1980, a economia brasileira passou por um processo de inflação descontrolada que chegou a se tornar um processo hiperinflacionário ao longo da década e, início da década de 1990. O processo de descontrole e alta inflação no país, inicia-se após o segundo choque do petróleo em 1979, entretanto, a crônica nacional era a convivência com a inflação. Ao longo da década de 1980, com a ascensão hiperinflacionária, o governo passou a utilizar planos e medidas econômicas excepcionais, na tentativa de conter sua evolução. Aplicando planos econômicos baseados em todas as linhas de pensamento econômico, que identificavam a inflação, como sendo de característica inercial ou ortodoxa. Em um espaço de sete anos, foram adotados oito planos econômicos com o objetivo conter a escalada inflacionária no país e a estabilização das contas públicas: (i) Plano Dornelles (1985); (ii) Plano Cruzado I; (iii) Plano Cruzado II (1986); (iv) Plano Bresser (1987); (v) Plano Feijão com Arroz (1988); (vi) Plano Verão (1989); (vii) Plano Collor I; e, (viii) Plano Collor II. A revisão desses Plano ocorrerá sob a ótica da Economia Comportamental e seu paralelo como os altos índices de inflação.

Palavras-chaves: Economia comportamental, Hiperinflação, Expectativa, Plano Real.

ABSTRACT

During the 1980s, the Brazilian economy went through a process of uncontrolled inflation that became a hyperinflationary process throughout the decade and, beginning of the 1990s. after the second oil shock in 1979, however, the national chronicle was living with inflation. Throughout the 1980s, with the hyperinflationary rise, the government began to use exceptional economic plans and measures, in an attempt to contain its evolution. Applying economic plans based on all lines of economic thought, which identified inflation as being inertial or orthodox. In a space of seven years, eight economic plans were adopted with the objective of containing the inflationary escalation in the country and the stabilization of public accounts: (i) Dornelles Plan (1985); (ii) Cruzado Plan I; (iii) Cruzado Plan II (1986); (iv) Bresser Plan (1987); (v) Rice and Beans Plan (1988); (vi) Verão Plan (1989); (vii) Collor Plan ​​ I; and, (viii) Collor Plan II. The review of these Plans will take place from the perspective of Behavioral Economics and its parallel with the high inflation rates.

Keywords: Behavioral economics, Hyperinflation, Expectation, Real Plan.

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1 INTRODUÇÃO

O Brasil após o início da pandemia tem passado por um processo de inflação ascendente, superando as metas de inflação impostas pelo Banco Central (BC), em 2021 e superando a média dos últimos 23 anos. O país passou a adotar o regime de metas de inflação em 1999, juntando-se a um grupo de países que incluem Austrália, Canadá, Holanda, Nova Zelândia e Suécia. Segundo Carrara e Correa [9], os parâmetros adotados pelo regime de metas no país, difere dos demais países, onde se utiliza o centro da meta como medida, fator que isola os efeitos de choques temporários. A adoção do regime de metas no Brasil foi preponderante para a redução das incertezas dos agentes econômicos, já que durante as décadas de 1980 e na primeira metade dos anos 90, o país passou por um processo hiperinflacionário.

Os regimes de metas foram definidos pelas autoridades monetárias, como âncoras na tentativa de limitar e manter a taxa de inflação linear, tendo como objetivo servir de base para as expectativas dos agentes, os permitindo projetar e analisar a inflação futura, proporcionando que desvios possam ser corrigido³.

Desde que começou a vigorar, o centro da meta de inflação foi superado poucas vezes, sendo um total de cinco oportunidades em 2001, 2002, 2003, 2015 e em 2021.

Dados do Boletim Focus do dia 04 de novembro de 2022, acompanhando as expectativas do mercado global e a sua crescente inflacionária, os efeitos da guerra entre a Rússia e a Ucrânia, que elevaram os preços das principais commodities (petróleo, minério de ferro, entre outras), os impactos gerados pelos gargalos durante a pandemia e as incertezas pós-eleição, a melhora dos indicadores internos fizeram com que o mercado reduzisse a expectativa de inflação do país em 2022 de 5,71% para 5,63% ao ano, redução que ainda mantém a expectativa de inflação acima da meta, prevista para 3,5%, ultrapassando pelo segundo ano consecutivo o limite estipulado pelo Banco Central.

Portanto, verifica-se que desde a implementação do regime de metas de inflação, os fatores políticos, sociais, econômicos e globais, exerceram influência sobre o teto e o piso da meta, gerando rompimento em quatro ocasiões.

O índice oficial que mede o nível de preços no país, é o IPCA - Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, calculado pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia Estatística), aponta que a variação média da inflação entre 1999 e 2021, foi de aproximadamente 5 a 7% ao ano.

Quando a taxa de inflação supera a meta estabelecida pelo Banco Central, são utilizados mecanismos de política monetária na tentativa de estabilizar o nível geral de preços. ​​ Assim, o BC utiliza-se de quatro componentes de política monetária: (i) a Taxa de Juros que afeta a economia e seus preços, através das decisões entre o consumo e investimento das famílias e empresas, influenciando os preços dos ativos, o crédito e as expectativas, no Brasil utiliza-se a Selic (Sistema Especial de Liquidação e Custódia) para definir os juros nominais de curto prazo; (ii) o Depósito Compulsório é um mecanismo de política monetária utilizada pelo BC para tentar reduzir a ​​ liquidez do sistema, ou restringir a capacidade de expandir o crédito pelo sistema bancário; (iii) o Redesconto Bancário operação financeira em que uma instituição, desconta títulos que foram anteriormente descontados por outra instituição, e; (iv) o Open Market mercado pelo qual o Banco Central regula o fluxo de moeda comprado e vendido, e os títulos públicos, quando BC observa que há um excesso de moeda ocorre a venda de letras do Tesouro Nacional na tentativa de reduzir a base monetária.

A eficácia na adoção de um, ou mais, destes instrumentos de política econômica depende da compreensão de qual tipo de inflação afeta a economia. A inflação, como definida no Novíssimo Dicionário de Economia (1999), é o “aumento persistente dos preços, em geral, que resulta em uma contínua perda no poder aquisitivo da moeda, podendo ser resultado de fatores estruturais (custos), monetário (demanda), ou por uma combinação de fatores”. A inflação basicamente, tem como principais fatores a ampliação da base monetária, a expansão da demanda ou elevação dos custos. O Banco Central do Brasil descreve em seu site a inflação como “aumento dos preços de bens e serviços, que implica na diminuição do poder de compra da moeda”, dessa forma utiliza-se a política monetária para corrigir possíveis desvios gerados pela inflação.

Fica claro que a eficiência de uma política monetária depende de uma compreensão das causas do processo inflacionário e de suas variantes. De acordo, com Sandroni em seu Novíssimo Dicionário de Economia [33] existem oito destas variações: (i) inflação de custos, (ii) inflação de demanda, (iii) inflação de papel-moeda, (iv) inflação galopante, (v) inflação inercial, (vi) estagflação, (vii) deflação, e (viii) ​​ hiperinflação.

As compreensões sobre os tipos de inflação, podem ser explicadas por fatores endógenos e exógenos⁴, sendo necessária uma ampla compreensão da questão comportamental dos agentes frente à inflação para que haja uma eficácia da política econômica.

A teoria econômica sempre analisa a escolha dos agentes considerando o homo-economicus, cujos princípios tendem ser a racionalidade e a tomada de escolhas ótimas, de modo que, os agentes buscam maximizar o custo-benefício nas escolhas de bens e serviços. Entretanto, os avanços das teorias da Economia Comportamental a partir da segunda metade do século XX, passa a analisar que os agentes econômicos podem ter seu padrão de consumo influenciados por seus sentimentos, sua memória e por seu ambiente, estímulos que serão utilizados para embasar a expectativa futura, estes fatores podem ofuscar a racionalidade, ou seja, o homo-economicus não seria tão racional como descreve o mainstream econômico.

Este estudo buscará analisar a eficiência do Plano Real e a estabilização ocorrida na economia brasileira, observando as propostas dos planos econômicos adotados ao longo dos anos 80 e no início da década de 1990, que fracassaram na tentativa de conter a hiperinflação e a estabilização econômica. Será utilizado como base a Economia Comportamental e seus fatores. A hipótese é demonstrar que para tomada de decisões de políticas econômicas deve-se levar em conta os fatores comportamentais, principalmente na adoção das políticas monetária, fiscal e cambial. A divisão deste estudo ocorrerá da seguinte maneira, no primeiro capítulo será abordada a interpretação da inflação pelas escolas de pensamento econômico e as escolhas-intertemporais. No segundo capítulo será descrito o histórico da inflação brasileira e as respectivas políticas econômicas adotadas no combate destas inflações. No terceiro capítulo serão analisados os instrumentos econômicos que efetivaram o Plano Real com uma visão analítica nos fatores comportamentais. E, por fim, no quarto e último capítulo serão apresentadas as considerações finais.

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Após o fim Segunda Guerra Mundial, com à aversão ao nazismo e ao comunismo, passa a haver muitos questionamentos em relação à intervenção estatal na economia e suas consequências. Dando início assim as refutações sobre a teoria ​​ de Keynes, onde o papel do estado é indispensável nas relações econômicas. Os defensores do liberalismo econômico e contrários as ideias keynesianas, embasavam suas teorias na visão clássica e neoclássica de formação de preços, e descrevendo o Estado como nocivos às relações de troca, questionamentos que reforçarão as ideias da escola monetarista.

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2.4 ESCOLA MONETARISTA 

A escola monetarista, representada em alguns livros como escola de Chicago ou (escola) Novo Clássico, tem como seus principais precursores são: Milton Friedman (1912-2006), Robert Lucas (1937-) e Thomas Sargent (1943-), suas teorias têm como características a refutação da visão keynesiana, utilizando-se de ideais clássicas e neoclássicos, como a teoria quantitativa da moeda, a política laissez-faire com seu liberalismo absoluto atribuindo restrições e limitações ao governo. Além de incorporar as expectativas racionais dos agentes econômicos que procuram maximizar seu bem-estar em cada uma de suas decisões e uma releitura da Curva de Phillips. 

A escola monetarista de Friedman prevalece a partir da década de 1970 e 1980, período de recessão econômica global, acompanhada de altas taxas de desemprego e inflação, tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em desenvolvimento. Segundo Brue [7] a rápida inflação e deterioração do poder de compra, durante as décadas de 1970 e 1980, desviaram a atenção do desemprego, principal preocupação keynesiana para a preocupação de inflação, onde Friedman e Fisher, buscavam responder sua simultaneidade. Os monetaristas descrevem a política de renda keynesiana, que no longo prazo traria uma troca entre inflação e desemprego, como algo ilusório. 

Os efeitos monetários descritos por Friedman, caracterizado pelo aumento de papel-moeda em circulação na economia, seria a variável principal e causariam inflação. Possuindo uma análise exclusiva para determinar a demanda por moeda representada pela seguinte função:

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Equação 2 ​​​​ - Demanda por moeda de Friedman

 Com M representando o estoque nominal de moeda, N a população, Yp a renda agregada nominal, Pp, nível de preços, δ o parâmetro.  

 Friedman considerava que a demanda por moeda seria estável no curto prazo, porém, caberia ao banco central controlar a oferta de moeda. Já que um aumento na oferta de moeda levaria as pessoas a demandarem, mais bens e serviços, o que elevaria a produção, e por consequência alguns preços combinados. Quando a economia estivesse operando em uma taxa natural de desemprego e produção, somente os preços subiriam no longo prazo [7]. Portanto, a demanda por moeda na visão de Friedman detinha o poder de aumentar o nível geral de preços, podendo ser influenciada pela riqueza real dos agentes e sua renda permanente, além de ser demandada por sua força especulativa como incertezas. 

 De acordo com Kishtainy et al. [21] Friedman em 1968 apresentou uma nova interpretação da Curva de Phillips⁶, onde explica que uma relação estável entre inflação e desemprego, não havendo oposição a não ser no curtíssimo prazo, assim o governo deveria escolher entre mais inflação com menos desemprego, ou mais desemprego com menos inflação. Apontando ainda que existe uma taxa natural de desemprego que consiste em trabalhadores desempregados temporariamente enquanto procura emprego. No qual a curva de Phillips se tornaria uma linha reta vertical denominada curva ou taxa natural desemprego. 

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Gráfico 1​​ - Curva de Phillips versão Friedman Fonte: CARVALHO et al (2007)., Fernando J. SICSÚ, João. et al – Rio de Janeiro: Elsevier, 2007 – 9a reimpressão.

 A Curva de Phillips vertical, define que o nível de preços depende da produção autônoma, da velocidade de movimentação da moeda e seu estoque nominal. Onde o comportamento racional dos agentes, elevaria as expectativas de inflação, impulsionando as taxas de juros, salários e reajustes cambiais [33]. Atribuindo, segundo Carvalho et al [10], o pressuposto de que o estoque de moeda, sendo constante, é uma elevação no nível de preços provocada por uma queda no salário real, e uma elevação do desemprego voluntário. 

 Outros dois expoentes da escola de Chicago, são Robert Lucas (1937-) e Thomas Sargent (1943-), que baseiam suas ideias em fatores ligados as expectativas, racionais e adaptativa dos agentes, no qual os agentes buscam basear suas escolhas, utilizando informações passadas e, assim, usam de sua experiência para racionalizar e antecipar ações futuras. Segundo Abrita [2], o modelo de Friedman que considera as expectativas adaptativas é do tipo backward-looking que fazem suas previsões observando o passado. Já as expectativas racionais de Lucas e Sargent, baseia-se na suposição das expectativas adaptativas de Friedman, que considera uma relação entre inflação e desemprego.  

 Segundo Lucas [41], os agentes ao utilizarem todas as informações disponíveis quando ouvirem política fiscal ou monetária acabariam por produzir inflação, já que imediatamente ajustariam suas expectativas em relação à inflação de maneira superior ao nível acordado antes dessas sanções políticas, criando um efeito em cadeia que leva a um aumento dos salários, da matéria-prima e de outros bens e serviços [7].

 Já Abrita [2] indica que as expectativas racionais possuem característica central no entendimento Novo Clássico sobre a inflação, de modo que as flutuações e as variações na economia real são explicadas por distúrbios monetários. Sugerindo ainda que a incapacidade das políticas macroeconômicas Keynesianas, de política monetária não poderiam ser utilizadas como práticas anticíclicas, devido à neutralidade da moeda, criando um trade-off no curto prazo entre inflação e desemprego. O comportamento racional dos agentes, gerando uma elevação nas expectativas de inflação, impulsionando as taxas de juros, salários e reajustes cambiais [33].  

 Ao longo do século XX, a economia brasileira sofreu a influência de duas correntes de pensamento econômico, ambas ligadas a América Latina, as correntes estruturalistas⁷ e inercialista⁸, com interpretações únicas sobre a inflação na região.  

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2.5 ESCOLAS LATINO-AMERICANAS E ATUANTES NO BRASIL

 O Brasil e a América latina possuir ao longo do século XX, como principais pensadores econômicos, o argentino Raúl Prebisch (1901-1986) e o brasileiro Celso Furtado (1920-2004). Prebisch descreve um sistema de subserviência que seria denominado, por ele, como uma relação “centro-periferia”, sistema explicado como uma relação de trocas negativa entre a América Latina e os países desenvolvidos, provocada pela oferta inelástica de alimentos que geraria pressão sobre as importações resultando em déficits comerciais. 

Segundo Abrita [2], o argumento de Prebisch sobre inflação, é oriunda do próprio sistema econômico e não somente da sua relação com a moeda, especialmente em países subdesenvolvidos e em desenvolvimento, justificando que nesses países há imperfeições de mercado que ocasionam estrangulamentos de oferta, tendo origem em gargalos estruturais, principalmente, nos setores agrícola e industrial, e no comércio internacional, ou seja, os choques inflacionários que seriam os responsáveis pelo aumento no nível de preços.  

O processo inflacionário na América Latina tem relação direta com a questão centro-periferia, sendo resultado da herança da colonização, na qual, Celso Furtado [17] e Lacerda [22], explicam que a região ser um colônia de exploração que concentrava a produção de gêneros que interessavam ao mercado internacional desde sua colonização (açúcar e pedras preciosas), resultou em uma industrialização tardia que enfraqueceu a relação de trocas com o mercado internacional.

A relação de troca entre América Latina e os países desenvolvidos se dá pela exportação de bens primários, o aumento da renda se dá em duas etapas: (i) pelo crescimento das exportações e; (ii) pelo efeito multiplicador interno, onde os fenômenos cíclicos às economias dependentes levariam desequilíbrios na balança de pagamentos e um efeito de inflação já que ocorreria uma queda no valor das exportações e uma redução na quantidade unitária se exportada [17].

O predecessor da corrente inercialista, Inácio Rangel (1914-1994), que possuía viés marxista, em seu livro “A inflação brasileira” de 1963, busca analisar a inflação no país, se mostrando opositor das correntes monetaristas e estruturalistas, segundo o autor não percebia que o aumento nos preços leva o governo há aumentar a quantidade de moeda e a ineficiência da oferta não contribui com o aumento da inflação, mas sim, a ineficiência crônica da demanda, resultado da má distribuição de renda.

A teoria de Rangel [31] trará uma interpretação sobre a atividade econômica do país tendo em vista que a renda nacional estava intimamente dependente da taxa inflacionária, o que imobilizaria a produção. A refutação de Rangel sobre as teses estruturalistas e monetaristas apontando que a inflação não vive apenas de ciclos, mas que remonta em todo o ciclo, podendo acelerar em períodos recessivos, fenômeno conhecido como estagflação. Que será abordado por Bresser Pereira (p. 76-77,1984), como a teoria dos preços administrados, na qual a inflação parte de choques de oferta, decorrentes de fatores estruturais, no qual tanto o Estado quanto empresas privadas podem elevar seus preços e, assim, garantir a manutenção de sua lucratividade.

Portanto, as diferentes escolas do pensamento econômico possuem conclusões diferentes a respeito dos sucessivos aumentos nos níveis de preços, denominados (inflação). Entretanto, todas tratam a inflação como ruim ou um mal necessário, e outras a definem como meio de transferência de renda da população mais pobre para a população mais rica. Possuindo assim características, contexto e aspectos distintos, desde monetário passando por estrutural até chegar à inércia.

A escola clássica remete à inflação como um ajuste entre as relações de troca e imperfeições de mercado, a escola keynesiana caracteriza a inflação como um ajuste cíclico entre oferta e demanda. A escola monetarista, por sua vez, entende que a inflação ocorre por excesso de papel-moeda em poder da população, que resulta em um excesso de demanda na economia local e baseia suas interpretações nas expectativas racionais dos agentes econômicos. As escolas estruturalista e inercialista, tendem a analisar a formação econômica e estrutural dos países individualmente, por meio de sua capacidade econômica, observando as diretrizes de concorrência internacional, como monopólios e oligopólios, que geram efeitos retroalimentação da inflação, cujo nome pode ser definido, como “memória inflacionária”, fator que eleva o ímpeto inflacionário, no qual, as informações passadas influenciam nas taxas de inflação futura, resultando numa antecipação da alta dos preços enviesando a análise dos agentes.

Entretanto, na tentativa de compreender e entender como os agentes tomam suas decisões, componente que reflete suas expectativas e seu comportamento, surge a Economia Comportamental que trará a concepção de heurística comportamental.

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2.6 ECONOMIA COMPORTAMENTAL

A Economia Comportamental, busca descrever as condições que influenciam a tomada de decisões dentro da economia. Estas condições e fatores ficaram conhecidas como heurísticas, manifestar-se como atalhos comportamentais, utilizados no momento de cada escolha mesmo que a quantidade de informações seja limitada. Tais decisões podem sofrer alterações, variando ao longo do tempo por questões estruturais, sociais, econômicas e emocionais.

Os estudos a respeito da econômica comportamental surgiram na década de 1940, como o economista Herbert Simon (1916-2001). Os estudos de Simon divergiam do mainstream econômico e buscavam analisar como as decisões são tomadas, não se baseando na maximização da utilidade e dos lucros e, sim, da “racionalidade limitada” dos agentes que tomavam suas decisões com base em anomalias. Adquirindo notoriedade ao longo da década de 1970, através dos estudos dos psicólogos Amos Tversky (1937-1996) e Daniel Kahneman (1934), que buscavam descrever o papel da heurística na tomada de decisões dos agentes, os atalhos cognitivos ou repostas automáticas do subconsciente, possuindo a responsabilidade pelos erros que possam ser cometidos quando são tomadas decisões. Os autores argumentam que os atalhos para julgamento, seria baseada em crenças construídas ao longo do tempo [35].

“[...] De acordo com Kahneman (2011, p. 127): “Heurística é um procedimento simples que ajuda a encontrar respostas adequadas, ainda que geralmente imperfeitas, para perguntas difíceis. A palavra vem da mesma raiz que heureca! De acordo com Kahneman e Tversky (1974), processos heurísticos criam atalhos e fazem com que os agentes façam o uso de regras simples que reduzem a complexidade das decisões. Segundo os autores, geralmente as heurísticas são úteis, mas, por vezes, podem levar a erros severos e sistemáticos. [...]” [27].

 Segundo Martins [27] apud Kahneman [35] define que a tomada de decisões cognitivas dos agentes se divide em dois sistemas:

• No Sistema 1 – as decisões são tomadas automaticamente quase sem nenhum esforço e percepção, como se fossem realizadas através de impulsos; e,

• No Sistema 2 – para a tomada de tais decisões são precisos o conhecimento prévio e maior análise, ou seja, exige mais experiência, concentração e maior tempo de análise.

Os agentes diariamente utilizam-se do sistema 1 para tomar quaisquer decisões e, utilizam do sistema 2 apenas quando precisam tomar decisões de maior complexidade, como a resolução de problemas matemáticos ou a pesquisa de preços de determinados produtos [35];

Os fatores comportamentais se tornaram tão relevantes para a economia nacional, após a publicação do artigo “Recessão e taxa de juros” de André Lara Resende e Pérsio Arida, em 1985[4]. No qual, os autores atrasem os principais aspectos comportamentais que foram tomadas medidas na tentativa de conter a crescente hiperinflacionária, sendo adotados mecanismos de maxidesvalorização cambial, indexação monetária, salarial e contratual, tais mecanismos buscavam romper com a natureza psicológica da inflação brasileira.

A inflação contínua seguia muito pela falta de criatividade as autoridades monetárias, que desconsideravam as expectativas por trás da crônica inflacionária. A indexação contratual estabeleceu na economia um processo de inflação inercial jogo, de modo que a variação nos preços dos reajustes depende dos índices de inflação e, qualquer aceleração inflacionária para ir com que os agentes respondessem rapidamente, reduzindo o período contratual [3].

A memória inflacionária ocorre pela indexação contratual, como resposta dos agentes aos altos e recorrentes índices de inflação, e a sua espontânea causa um efeito “cascata” dentro do sistema econômico, proporcionando uma constante elevação dos preços. Resende [32] aponta que a indexação decorre de um comportamento extremamente rígido na presença de altos índices de inflação, onde os agentes buscam apenas recompor seu pico de renda real, assim elevam preços e passam há observar toda a inflação acumulada desde o último reajuste, excluir as periodicidades fixadas por lei.

O processo cognitivo que fomenta a tomada de decisões dos agentes econômicos em momentos de crise ou de hiperinflação em que a racionalidade é limitada, é definido por Sbicca [35] como “processos cognitivos empregados em decisões não racionais, são estratégias que ignoram partes das informações com o objetivo de tornar a escolha mais fácil e rápida”.

Sbicca argumenta que segundo Tversky e Kahneman [35] a heurística e os vieses comportamentais se dividem em três grupos:

• heurística da representatividade - que é influenciada pelas decisões mais comuns de ocorrem;

• heurística da disponibilidade - que se baseia na facilidade, ou seja, fatores que vem mais facilmente à mente como as informações passadas e;

• heurística da ancoragem - que representam as decisões tomadas com base nas informações disponíveis, em geral, já experimentadas.

Na tentativa de conter essas excentricidades na economia brasileira, a partir de 1999 foi adotado o triple macroeconômico (que contempla câmbio flutuante, meta de inflação e meta fiscal), buscando manter as expectativas dos agentes estabilizadas e desde que entrou em vigor o centro da meta de inflação foi superado poucas vezes, sendo somente quatro:

• em 2001 e 2002, por conta da forte instabilidade política sofrida pelo país, onde o principal candidato à presidência da República mostrava ideias contrárias ao regime de metas, fazendo a inflação superar a meta em 3,67 p.p.;

• em 2003, o início da ascensão econômica do país com base na exportação de commodities, fazendo com que o país passasse por uma forte especulação financeira, de modo, que a inflação superou a meta, atingindo 9,3% no ano, sendo 5,3 pontos percentuais acima do centro da meta e passando 2,8 pontos percentuais do teto estipulado pelo BC;

• em 2015, os fatores políticos acabaram influenciando fortemente para que a inflação fosse superior à meta, superando os 10% no ano. Atingindo 10,67% no ano, superando o centro da meta em 6,17 p.p., onde os constantes escândalos de corrupção, a baixa atividade econômica e a queda no consumo das commodities foram circunstanciais para isso ocorrer e;

• em 2021, o estresse econômico ocasionado pelos gargalos gerados em 2020, por conta da baixa oferta e a queda demanda de bens e serviços, ocorrida por conta das restrições geradas para a prevenção da covid-19, a inflação chegou novamente na casa dos 10%, ficando 6,31 pontos acima do centro da meta.

 Os estudos econômicos se fortaleceram e passaram a ter maior influência da Economia Comportamental após Richard Thaler (1945-), ganhar o prêmio Nobel de Economia em 2017, por sua teoria de “contabilidade mental”, que busca explicar como as pessoas simplificam a tomada de decisões financeiras traçando em suas mentes, diversas hipóteses e efeitos sobre suas decisões, não considerando apenas a racionalidade e os ganhos.

 A compreensão das teorias inflacionárias e da Economia Comportamental é importante para o próximo capítulo que discutirá o histórico da inflação brasileira e as políticas adotadas, iniciando com a convivência inflacionária das décadas de 1960 e 1970. Até a escalada hiperinflacionária da década de 80 e início de 90, e os Planos Econômicos adotados durante esse período.

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3 O HISTÓRICO DA INFLAÇÃO BRASILEIRA E AS POLÍTICAS ECONÔMICAS ADOTADAS

No decorrer da década de 1980, a economia brasileira passou por um processo de inflação descontrolada que chegou a se tornar um processo hiperinflacionário ao final da década e, início da década de 1990. A inflação de acordo com Sandroni [33] possui oito variações: (i) inflação de custos, (ii) inflação de demanda, (iii) inflação de papel-moeda, (iv) inflação galopante, (v) inflação inercial, (vi) estagflação, (vii) deflação, e (viii) ​​ hiperinflação.

• inflação de custos - cujo processo que gera, ou acaba elevando os custos de produção, taxa de juros, câmbio, salários ou preços de exportações;

• inflação de demanda - que parte do princípio onde os rendimentos aumentam, assim como os meios de pagamento que acabam elevando o PIB, ou mesmo que a economia esteja operando em capacidade ociosa;

• inflação de papel-moeda - processo inflacionário originado pela impressão de papel-moeda, não conversível em metal precioso (como, por exemplo: o ouro);

• inflação galopante - processo onde a inflação tem saltos expressivos de preços rapidamente, a inflação fica se mantendo alta, cerca de 20% a 50%, tornando algo parecido como uma doença que se realimenta a cada política monetária erroneamente tomada;

• inflação inercial – tem o fator psicológico como preponderante, já que leva em conta as expectativas de inflação futura, baseada nos índices de preços passados que retroalimenta a inflação. Tanto o consumidor quanto produtor na tentativa de manter os ganhos elevam os preços de produtos e serviços;

• estagflação – movimento da economia, onde os preços sobem em ritmo superior ou igual ao PIB, podendo sofrer pressão no consumo de commodities, fatores climáticos, crise internacional, etc.;

• deflação – processo que se opõem a inflação onde ocorre um excesso de oferta de bens e serviços na economia, caracterizada por constantes quedas no nível de preços. Gerando um aumento da capacidade ociosa e redução da capacidade de produção do país, causando um decrescimento da economia;

• hiperinflação – é o descontrole inflacionário chegando e muitas vezes superando os níveis galopantes, na forma que os preços passam a ser reajustados, mensalmente atingindo taxas superiores a (três) dígitos, assim as pessoas se preocupam em não reter moeda, pois, a perca do poder de compra é muito elevada, os exemplos mais famosos de hiperinflação, são o caso corridos na Alemanha (1921-1923) que chegou a atingir 20,9% ao dia, e na Hungria em 1946, que atingiu incríveis (100%) semanal⁹.

 A crônica da economia brasileira era a convivência com uma elevada inflação, o processo de descontrole inflacionário e hiperinflação, que se inicia após o segundo choque do petróleo em 1979.

 A convivência crônica com alto índices inflacionários na economia brasileira vinha desde o governo de Jânio Quadros (1961-1964), que herdou uma série de problemas do governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), entre eles uma inflação ascendente, elevado déficit fiscal e uma forte pressão sobre a balança de pagamentos. Entre 1960 e 1962 a inflação medida pelo Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI) variou de 30,5% para 51,6%. Na tentativa de estabilizar a economia e reduzir o ímpeto inflacionário, Celso Furtado, foi chamado para o Ministério Extraordinário para Assuntos de Desenvolvimento Econômico, durante o governo João Goulart (1961-1964), seu programa denominado Plano Trienal¹⁰ fracassa e impôs um decrescimento na ordem (6,6%) no PIB de 1962, e um crescimento tímido de 0,6% em 1963, a inflação saltou para 83,25%. Chama a atenção a meta de inflação estabelecida no Plano Trienal, mirando fazer com que a inflação atingisse 25% em 63 e 10% até 65. A meta foi uma tentativa de sinalizar aos agentes econômicos que havia um claro objetivo de reduzir as incertezas, buscando moldar seus comportamentos e perspectivas.  Em 1964, durante primeiro governo militar, a inflação alcançou mais 90% no ano, a equipe econômica do General Humberto Castelo Branco (1964-1966), tendo uma equipe no Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda, lideradas por Roberto Campos e Octávio Bulhões, respectivamente, buscavam reduzir a inflação para 30% em 1967. Ficando estabelecido um combate gradual da inflação, o aumento das exportações e uma retomada do crescimento, bases que deram origem ao Paeg (Programa de Ação Econômica do Governo), no qual as metas inflacionárias previa redução na inflação para 70% em 64, 25% em 65 e 10% em 66.

 A partir de 1973, com o primeiro choque do petróleo¹¹, o crescimento inflacionário passa a ser elevado e constante, de cerca de 15% em 73 para 34% em 74. Em 1975, inicia-se uma política de expansão do crédito, e a inflação acelera. Entre 1976 e 77, sem conseguir controlar a inflação e a atividade econômica, o Conselho Interministerial de Preços (CIP) tomando medidas regidas no controle de preço, como o congelamento nos preços da gasolina e uma limitação de reajuste para empresas estatais [30]. A inflação se descontrola ainda mais em decorrência do segundo choque do petróleo em 1979 e, o forte aumento da taxa de juros nos EUA¹².

 O governo do general João Baptista de Oliveira Figueiredo foi o último governo do regime militar, iniciando-se em março de 1979 e termina em março de 1985, tendo Mário Henrique Simonsen em 1979 e Delfim Neto entre 1979-82, como ministro da fazenda e do planejamento, respectivamente, durante o período. Lacerda [22] aponta que Delfim Neto ao assumir o Ministério do planejamento tentou reeditar o “Milagre Econômico”, mesmo com as profundas adversidades enfrentadas pelo país, geradas pelo choque do petróleo, a elevação dos juros externos e a recessão mundial, transformando-se em uma política extremamente recessiva utilizando como medidas o controle da taxa de juros, indexação salarial e correção monetária e cambial.

 Lacerda [22] e Hermann (2011), apontam que os principais fatores responsáveis pela aceleração inflacionária no período do governo militar foram o esgotamento do processo de substituição de importações (PSI) e o declínio das contas públicas, gerados por desequilíbrios no balanço de pagamentos e um descontrole fiscal, cenário fortemente impactado pelos choques econômicos ocorridos no período (dois choques do petróleo de 73 e 79 e, a elevação dos juros do FED em 1980).

 O processo hiperinflacionário se inicia em 1980 quando o IGP-DI atinge a marca de três dígitos, apresentando uma inflação na casa dos 110% a.a., registrando leve queda de 0,15 pontos percentuais em 1981, alcançando 95%. Lacerda [22] aponta que na visão ortodoxa nacional essa alta era devida a três problemas: (i) o elevado gasto com pessoal, (ii) uma excessiva estatização da economia, e; (iii) demasiados gastos públicos. Já os estruturalistas indicavam que a expansão do endividamento público como forma de financiar o PSI, provocou diversos resultados negativos, tanto nas contas públicas quanto no processo inflacionário.

Gráfico 2​​ - A evolução percentual ​​ da inflação durante o Governo Militar (1964-1985), medidos pelo IGP-DI (Fonte: Ipea data/ Elaboração própria 2022)

 Acrescentam-se outros problemas no início dos 80: (i) a disparada da dívida externa; (ii) a política de crescimento a qualquer custo, e; (iii) a moratória da dívida mexicana, gerando uma pressão sobre a balança de pagamentos de grandes proporções.

“[...] A moratória mexicana de 1982 tornou ainda mais dramáticas as pressões sobre o balanço de pagamentos. O superavit comercial foi reduzido para US$ 780 milhões, em função de uma queda de US$ 3,1 bilhões nas exportações, que alcançaram US$ 20,2 bilhões em 1982, contra US$ 23,3 bilhões no ano anterior. Mas as importações caíram de US$ 22,1 bilhões em 1981 para US$ 19,4 bilhões em 1982, diminuindo o impacto da queda das exportações sobre o déficit comercial. As despesas com os juros da dívida externa atingiram US$ 11,4 bilhões nesse ano e o déficit em conta corrente, US$ 14,8 bilhões. A moratória mexicana e a deterioração das contas externas brasileiras dificultaram o financiamento desse déficit, e as reservas líquidas do país se tornaram negativas em mais de US$ 2 bilhões. Os pagamentos dos juros da dívida externa representaram 70% dos déficits em conta corrente no período 1980- 1982.” [22]

 O país seguiu as bases estabelecidas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), reduzindo os gastos e do crédito público, maxidesvalorizando o câmbio em 30%, e, alterando a lei dos salários, que restringia sua reposição integral. Estas ações de política econômica fizeram com que a inflação saísse de um processo galopante onde se encontrava em 1981 e 1982, no qual a taxa de inflação era de 95,2% e 99,72% respectivamente. Entretanto, tais medidas funcionaram somente no curto prazo, pois, a inflação voltou a subir e saltou para um processo hiperinflacionário e constante a partir de 1983, alcançando, 211% ao ano. O governo do general Figueiredo se encerra em março 1985, após a primeira eleição democrática¹³ no país em 21 anos, entregando ao governo uma inflação na casa de, 235% ao ano e um forte desequilíbrio no balanço de pagamentos.

 Na tentativa de combater a esse processo hiperinflacionário, surgiram visões e o posicionamento dos economistas da época, que se embasavam na problemática causada pela inflação e que a mesma deveria ser contida, porém, as ideias se divergiam, entre três linhas nacionais de pensamento: (i) FGV e USP; (ii) Unicamp e; (iii) PUC- Rio. ​​ 

Ao longo da década de 1980, com a ascensão hiperinflacionária, o governo passou a utilizar planos e medidas econômicas ​​ excepcionais, na tentativa de conter sua evolução. Foram aplicados planos econômicos baseados em todas as linhas de pensamento econômico, descritas no capítulo 1, que identificavam a inflação, como sendo de característica inercial ou ortodoxa. Em um espaço de foram adotados oito planos econômicos com o objetivo conter a escalada inflacionária no país e a estabilização das contas públicas, seis deles durante o governo Sarney: (i) Plano Dornelles (1985); (ii) Plano Cruzado I; (iii) Plano Cruzado II (1986); (iv) Plano Bresser (1987); (v) Plano Feijão com Arroz (1988); (vi) Plano Verão (1989). E dois durante o governo Collor (1990-1992) Collor I e Collor II.

Figura 2​​ - Vertentes da inflação inercial Fonte: ABREU (1995), CASTRO (2011) e LACERDA (2015)

* - O terceiro grupo representa a base que estaria presente nos planos de Estabilização econômica ao longo da década, sendo efetivos com o lançamento do Plano Real.

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3.1 PLANO DORNELLES

As medidas econômicas, adotadas pelo ministro da fazenda Francisco Dornelles (1985), tinham como iniciativa reduzir a aceleração hiperinflacionária, alterando a configuração do cálculo da correção monetária e corrigir o processo das desvalorizações cambiais, acreditando haver uma memória implícita no processo definindo a previsão dos agentes em relação a uma desvalorização da moeda que, assim, antecipavam a compra de dólares, seguindo a teoria das expectativas adaptativas de Lucas (1970 – descrita no capítulo 1), promovendo a antecipação da desvalorização cambial. O Plano teve bom desempenho nos primeiros 6 meses, reduzindo a inflação mensal de 12,6% em janeiro para 7,8% em junho, resultado da suspensão nos reajustes de preços para siderúrgicas e derivados do petróleo.

 Em junho de 1985, o conselho interministerial de preços deu espaço para o aumento de preços nas indústrias automobilísticas e cimenteira. A recomposição de preços que começava fez com o que a economia sofresse acima do esperado, por conta do choque agrícola de 1984 e a elevação do preço da carne e do leite, por conta da entressafra. Em 85 a inflação fecha em, 235%. Segundo Abreu [1],
o fracasso do pacote anti-inflacionários de 85, resultou na substituição do ministro da fazenda na primeira fase da política econômica da nova República.

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3.2 PLANO CRUZADO

Anunciado em 1° de março de 1986, por meio do ministro da fazenda Dílson Funaro, o Plano Cruzado conseguiu de imediato um amplo apoio nacional, tanto da população quanto da indústria, e, até mesmo, da oposição ao governo José Sarney (1985-1990). O período que ficou marcado pelos famosos “Fiscais do Sarney”, cidadãos que voluntariamente (principalmente donas de casa e crianças) conferiam os preços em lojas e supermercados, denunciando demarcações antes do prazo determinado pelo governo.

O Plano Cruzado era caracterizado por ser um “Choque Heterodoxo”, possuindo semelhanças com o Plano Austral, implementado na Argentina um ano antes. Segundo Nassif [28], o Plano Cruzado possuía os seguintes objetivos:

• congelamento de todos os preços da economia no varejo;

• criação do Cruzado como nova moeda – Cz$, com taxa de conversão de Cr$ 1000 (“Cruzeiros” moeda anterior) para Cz$ 1,00;

• conversão de todos os preços e contratos anteriormente expedidos em cruzeiros, para o cruzado, de acordo com critérios específicos;

• fixação sem tabelamento da taxa de câmbio;

• extinção dos mecanismos de indexação da economia em sua quase totalidade, com exceção do FGTS, poupança, PIS e salários;

• substituição da Obrigação Reajustável do Tesouro Nacional (ORTN) para a Obrigação do Tesouro Nacional (OTN).

Ainda para Nassif [28], com a implantação do Cruzado, houve uma irrupção de cidadãos lutando pelos seus direitos, servindo como uma demonstração de apoio ao Plano. Porém, esse Plano acabou por levar a um desequilíbrio na economia nacional, com o congelamento, os produtores não puderam reajustar os preços, não conseguindo cobrir os custos de produções, e levando-a prejuízos no lugar do lucro, o que acabou infligindo problemas de qualidade e quantidade. Na visão de Leitão [24], o fracasso do Plano Cruzado, ensinou que não existem remédios de efeito instantâneos para a problemática inflacionária. Por não levar em consideração os ajustes periódicos de preços, necessários para a manutenção da renda dos comerciantes, e, por ignorar os elevados e superficiais aumentos de salário e do abono, realizado pela base do governo, além disso, houve o incremento de um gatilho salarial que se ativavam quando a inflação superasse 20%. ​​ 

O Plano Cruzado acabou por formular as diretrizes de um apelo popular, a redução da inflação e elevação o poder de compra da população, ao atender a demanda reprimida dos agentes. Os efeitos hiperinflacionários afetaram o ímpeto comportamental dos consumidores que, na tentativa de proteger suas reservas, as realocaram em ativos indexados à inflação ou simplesmente os tiravam do país, gerando uma rotatividade no capital monetário do país.

Esse aumento na demanda criou pressão sobre diversos mercados e, acabaram provocando o desabastecimento da economia. O plano se encerra em 23 de julho de 1986, e a proximidade das eleições para os governos estaduais impediram a adoção de medidas para salvar o Plano Cruzado. Após a base governista vencer em 22 dos 26 Estados, as coisas começaram a mudar. O primeiro passo foi descongelar os preços, fazendo a inflação voltar com força e naufragando o Plano. Em 86 a inflação fecha o ano em 65%, fora dos objetivos do Plano.

Em 21 de novembro de 1986, os ministros Funaro, João Sayad (Planejamento) e Almir Pazzianotto (Trabalho) foram à TV anunciar o Plano Cruzado II, que consistia em um pacote fiscal para reaquecer o consumo e, simultaneamente, a financiar projetos de investimento em infraestrutura e metas sociais, que levaram há um aumento generalizado no nível de preços. O Cruzado II, basicamente, indicava a aplicação de tarifas e aumento no preço dos bens finais, sendo um escape do governo para abandonar o congelamento [12].

No entanto, as coisas começaram a não dar certo, pois, os preços relativos da economia estavam desequilibrados, uma vez que a demanda estava superaquecida em um mercado regulamentado, no qual os agentes estão impedidos por lei de reajustar preços. Com isso, muitos produtores acabaram perdendo rentabilidade em seus negócios. O congelamento não permitiu que os preços variassem conforme a época do ano e se ajustassem, o que levou ao desabastecimento de alguns itens e o surgimento do ágio para compra de produtos como a carne, leite e automóveis. O consentimento de um aumento de 8% para todos os salários e 15% para o salário-mínimo, estimulou o consumo e ampliou a demanda. Somado a isso, o governo seguia com elevados gastos públicos e mantendo o congelamento da taxa de câmbio, resultando na perda de uma parcela considerável das reservas internacionais e com os juros da economia abaixo da inflação, ocorria o desestímulo à poupança e pressionando o consumo, que cobiçava diminuir o déficit público por meio de um aumento das receitas e, por outro lado, removeria dos índices de inflação o aumento de preços em produtos supostamente consumidos pelas camadas mais favorecidas, evitando assim que o gatilho salarial fosse ativado e ocorresse uma disparada de salários. As principais medidas do Plano, foram, um forte aumento do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI), em relação ao preço de determinados produtos (para automóveis e cigarros, o aumento foi de 80% e 120%, respectivamente, e ​​ para bebidas foi de 100%) e o reajuste em alguns preços administrados (60% para gasolina e álcool, 35% para contas telefônicas e serviços postais, e de 20% a 60% para energia elétrica).

As medidas impopulares do Cruzado II era o empurrão que faltava para a desorganização da economia. Por alguns meses, cidadãos e empresas sentiram-se livres da luta diária em defender seus rendimentos do “dragão da inflação”. Entretanto, essa desorganização econômica conduziu a inflação no acumulado de nove meses a atingir 115,14%, levando a economia nacional a uma intensa crise financeira, marcado pela desvalorização do salário, aumento do desemprego, e ainda, causou elevado número de falências¹⁴.

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3.3 PLANO BRESSER

Em junho de 1987, após o fracasso do Plano Cruzado II, houve uma mudança na pasta do Ministério da Fazenda, saindo Dílson Funaro, entrando em seu lugar, Luís Carlos Bresser Pereira. A ideia de Bresser, era fazer apenas um ajuste emergencial para evitar a hiperinflação e reorganizar minimamente a economia.

Dentro dessa estratégia o choque que resultou em um congelamento dos preços que se chamava inicialmente de Plano Emergência¹⁵. Posteriormente ficou conhecido como Plano Bresser, teve como pontos:

• reajuste dos salários;

• aumento dos impostos;

• corte de subsídios ao trigo;

• adiamento de obras de grande porte e o corte de gastos do governo;

• negociação com o FMI e fim da moratória.

 O Plano previa um novo congelamento de preços e salários, limitado a 90 dias, e uma fase de flexibilização em que os reajustes seriam feitos mensalmente, com base em um novo índice – a Unidade Referencial de Preços (URP), equivalente a média da inflação do trimestre anterior, desativando o gatilho salarial. O Plano também prometia um rígido ajuste monetário e fiscal. A taxa de juros real deveria ser mantida sempre em níveis positivos (para estimular a poupança e evitar o consumo descontrolado), mas não tão alta a ponto de sufocar as empresas, e a diminuir a quantidade real de moeda em poder da população. Quanto ao ajuste fiscal, a meta de, Bresser era baixar o déficit público estimado na época em 6,7% do PIB para 2,5% do PIB. Para tanto, a primeira medida foi um reajuste prévio das tarifas públicas, além de corte os subsídios ao trigo e o adiamento de obras de grande porte, já planejadas. Esse Plano possuía tais características, pois, Bresser entendia, que o governo estava gastando mais do que arrecadava, e tais medidas visavam conter o déficit público. O Ministro também tentou voltar a negociar com o FMI, sem sucesso. Apesar disso, os esforços foram em vão e no final de 1987, a inflação havia atingido o patamar de 415,8% ao ano, que acabou levando o então ministro da fazenda a pedir demissão logo no início do ano seguinte.

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3.4 PLANO FEIJÃO COM ARROZ E PLANO VERÃO

Com a saída de Bresser em 1988, no mesmo ano, assumiu Maílson da Nóbrega, com seu time, anunciou que combateria a inflação com uma política “feijão com arroz”, ou seja, sem soluções heroicas ou planos econômicos mirabolantes. Assim, voltou a negociar com o FMI e anunciou a suspensão da moratória. Para equacionar os problemas internos, Maílson pretendia sanear as finanças públicas atacando principalmente os gastos do governo. Na prática, a única coisa que conseguiu, foi arrochar o salário do funcionalismo público – ainda assim constantemente contrariado por ministros e outros dirigentes que insistiram em conceder reajustes acima dos limites acordados. Após um ano da política “feijão com arroz”, a inflação não recuara para a meta pretendida, que já era pouco ambiciosa (15% ao mês), como começava a acelerar novamente.

Em janeiro de 1989, Maílson contraria suas promessas e anuncia o Plano Verão, cujas principais medidas são:

• nova mudança na moeda, que perde três zeros outra vez, e passa a se chamar Cruzado Novo – NCz$;

• congelamento de preços e salários por 45 dias;

• extinção da correção monetária e da Unidade Referencial de Preços – após o congelamento, o reajuste salarial seria negociado entre sindicatos e empregadores;

• alta nas taxas de juros, para conter o consumo e manter os investidores no open Market, garantindo o financiamento da dívida pública, e por fim;

• mais uma vez, a promessa de cortar gastos públicos, arrochando os salários do funcionalismo, extinguindo e privatizando estatais.

O ímpeto do Plano Verão durou ainda menos que o dos choques anteriores: em julho a inflação mensal já havia voltado ao mesmo patamar de janeiro e, nos meses seguintes, viria a se acelerar rumo a uma hiperinflação aberta. O Plano Verão também fracassou, e o Governo Sarney desiste de realizar novos planos econômicos, levando pelos 2 anos restantes de seu governo, uma economia marcada pela alta inflação, desvalorização dos salários, preços, e em apuros.

Em janeiro de 1989, o Plano Verão elevou fortemente a taxa de juros, o que desferiu um pesado golpe no maior devedor do sistema financeiro: o próprio governo. Basta dizer que naquele ano apenas o pagamento dos juros da dívida pública interna passou a consumir impressionantes 9,5% do PIB. O resultado de todo esse movimento é que, ao receber a faixa presidencial de José Sarney, em março de 1990, Fernando Collor de Mello (1990-1992) herdava não apenas uma hiperinflação, mas também uma dívida pública fora de controle.

Gráfico 3​​ - Disparada da hiperinflação durante o governo Sarney (1985-1989), medidos pelo IGP-DI (Fonte: Ipea data/ Elaboração própria 2022)

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3.5 Plano Collor

Em 1990, assumia no lugar de José Sarney, Fernando Collor de Mello, primeiro presidente eleito por voto popular desde Jânio Quadros em 1960, como principal desafio o controle hiperinflacionário, que no ano anterior atingiu a incrível marca de 1782,89% ao ano.

Logo em seu primeiro dia como presidente lançou um conjunto de reformas econômicas, chamado Brasil Novo, ou popularmente conhecido como Plano Collor I¹⁶, que continha as seguintes especificações:

• a criação de uma nova moeda, o Cruzeiro - Cr$;

• confisco de todas as quantias superiores a Cr$ 50.000 (cerca de US$ 300,00), sendo esses aqueles depositados em cadernetas de poupanças, contas correntes e aplicações de overnight ou outros produtos financeiros;

• ajuste fiscal, pretendendo reverter o déficit do PIB em superavit, principalmente por meio de cortes de gastos do governo, e privatizações, novos planos de tributações, novo congelamento de preços, salários e a adoção de câmbio flutuante.

O Plano tinha como objetivo resolver o problema da inflação com uma desindexação parcial da economia e desoneração temporária dos pagamentos de juros sobre a chamada moeda indexada, confiscando por 18 meses os depósitos bancários e os títulos públicos e privados de overnight [12].

Essas medidas funcionaram durante um curto período, reduzindo a inflação que passou de 81,32% em março de 1990 para 16,5% em dezembro do mesmo ano, porém, acompanhada de uma forte retração econômica, os índices de preços não chegaram a níveis adequados, voltando a subir de maneira acelerada, fechando no agregado de1990, há uma taxa inflacionária de 1476,7%.

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3.6 PLANO COLLOR II

Com a retomada da inflação ao final de 1990, em fevereiro de 1991, foi lançado o Plano Collor II. Aspirando driblar a desconfiança do mercado provocado pelo confisco realizado no ano anterior e salvar os cofres públicos, mais do que, livrar a economia da inflação. Tendo como principais medidas, o fim da indexação da economia, a extinção do overnight e a criação do Fundo de Aplicação Financeira (FAF).

O governo procura de reverter esse quadro negativo acabou sustentando diversos pontos do Plano Collor I. Os principais pontos eram:

• o congelamento dos salários e dos preços continuaram;

• elevação das taxas de juros;

• continuação da abertura da economia nacional;

• modernização do parque industrial brasileiro.

Ao final de 1991, viu-se uma queda na inflação agregada, mas com altos índices, fechando o ano a uma taxa de 480,23%. Segundo Lacerda [22], a precariedade do Plano Collor II, aliada ao desgaste do governo como efeito do confisco ocorrido no Plano anterior, e as crescentes denúncias de corrupção acabaram por determinar o pedido de impeachment de Collor em outubro de 92. Por outro lado, Castro [12] aponta que os Planos Collor I e II, não fracassaram apenas em administrar a inflação, como resultado também trouxeram uma profunda recessão e a perda da credibilidade das instituições financeiras.

Com a renúncia de Collor e posteriormente a deflagração do impeachment em dezembro de 1992. Seu vice, Itamar Franco (1992-1995), assume a presidência com a dura missão de reverter um processo hiperinflacionário ascendente, fornecer estímulos a economia que vinha em recessão e a conservação de uma agenda liberal que retomaria a credibilidade ao sistema financeiro nacional.

Logo, os anos 80 foram complicados devido às altas taxas de inflação, que acabaram por se tornar um processo hiperinflacionário ao final da década. A ascensão do déficit público e o desequilíbrio econômico, ocasionado pelos dois choques do petróleo e a elevação da taxa de juros internacional, atrelados ainda a erros de estratégia na gestão da política monetária, fizeram com que o período ficasse conhecido como década perdida. E não é à toa, já que foram seis planos de estabilização econômica em cinco anos (1985-1989) e, mais dois planos entre 1990 e 1992, todos deslumbravam interromper o processo inflacionário no país e acabaram naufragando.

É interessante observar que nessas buscas por conter o processo hiperinflacionário, a principal tentativa era alterar as expectativas dos agentes. A Economia Comportamental utiliza o conceito de heurística para explicar a importância da psicologia na tomada de ação dos agentes, as heurísticas são fundamentalmente atalhos cognitivos, que buscam descrever as decisões humanas e influenciam no conjunto de suas escolhas e em seu comportamento, podendo variar ao longo do tempo, conforme as emoções; a memória; a situação econômica e; a influência social. Segundo Kahneman ​​ apud Ávila e Bianchi [35] [5], os atalhos cognitivos são respostas automáticas do subconsciente, possuindo responsabilidade nas decisões tomadas com base no passado, as tornando mais perceptivas aos agentes. Por exemplo: a partir da interpretação que haveria uma inflação no futuro, os comerciantes e produtores reajustariam os preços, alimentando uma ascensão inflacionária. Assim, invalidando a tese de que os seres humanos seriam indivíduos racionais e egoístas, já que as informações disponíveis e seu conhecimento são limitados. Com essa concepção, os agentes desenvolveriam um processo de retroalimentar à inflação, na qual, a inflação passada ocorreria nova e novamente, e na tentativa de proteger seus ganhos, toda a cadeia produtiva elevaria seus preços. De modo, que o governo pressupunha que para conter a inflação, era preciso mudanças sensórias que buscassem mudar a percepção dos agentes em relação à moeda, como o corte de zeros, a criação de novas moedas e o confisco da base monetária, que tentaria acabar com esta ancoragem gerando uma nova percepção inflacionária.

No próximo capítulo será debatido o governo de Itamar Franco (1992-1995), governo que implementou o plano de estabilização econômica mais duradoura do país, conhecido como Plano Real. Além disso, será apresentado as bases da economia comportamental utilizada para a mudança de percepção dos agentes em relação ao futuro.

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4 OS INSTRUMENTOS ECONÔMICOS QUE EFETIVARAM O PLANO REAL COM UMA VISÃO ANALÍTICA NOS FATORES COMPORTAMENTAIS

Ao assumir a presidência Itamar Franco, enfrentou um cenário de instabilidade política e econômica tão elevada, que em seus primeiros seis meses de governo ocorreram três mudanças de ministros da fazenda¹⁷. Até que em maio de 1993, o então Ministro das Relações Exteriores, Fernando Henrique Cardoso (FHC), foi chamado para tomar posse como novo Ministro da Fazenda.

Ao tomar posse FHC, formou uma equipe econômica, composta com economistas de corrente inercialistas, da Pontifica Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC- Rio), que como apresentado no capítulo 2, se dividiam em dois grupos ao analisar a hiperinflação: (i) os que viam uma inflação baseada na memória e que ​​ refletia nas expectativas futuras e; (ii) outro, entendia que os excessivos déficits públicos serviram como gatilho inflacionário. A equipe de FHC era integrada por nomes como: Francisco Lopes, Gustavo Franco, Edmar Bacha, Winston Fritsch, Pedro Malan e por dois economistas que defendiam a introdução de uma moeda indexada que circularia paralelamente a moeda - André Lara Resende e, Pérsio Arida¹⁸.

Em novembro de 1993 a equipe de FHC apresenta o Plano Real, que contemplava ações conjuntas da Política Fiscal, Política Monetária e Política Cambial, visando eliminar a hiperinflação.

O Plano Real foi sancionado pela Lei n.º 9.069, de 29 de junho de 1995, mas para se tornar eficaz foi necessário adotar algumas políticas econômicas anteriores ao lançamento do Real.

O PAI (Programa Ação Imediata) adotado em junho 1993, foi a medida essencial para conter os desequilíbrios fiscais, geradores pela inflação, que provocavam distorções, ocasionadas pela indexação das receitas do Estado. Os principais objetivos do programa eram: (i) reduzir os gastos da União e aumentar a eficiência para 1993; (ii) equalizar as dívidas de Estados e Municípios com a União; (iii) saneamento dos bancos federais e o controle mais rígido dos bancos estaduais; (iv) minimizar a participação do Estado na economia, aperfeiçoando o Programa Nacional de Desestatização, iniciado em 1990 denominado PND e; (v) diminuir os excessivos gastos da uniam estabelecido pela Constituição de 88. Segundo FHC em relato ao documentário Laboratório Brasil da Câmara dos Deputados [8], o PAI era de certa forma parecido com o Plano Feijão com arroz, que buscava segurar o orçamento cortando os gastos e tomando medida para controlar o déficit fiscal, produzindo para o ano seguintes um orçamento que tamparia os “ralos”, reduzindo os desperdícios e a corrupção. O momento foi propício já que no Senado, ocorria a CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito) dos Anões do Orçamento¹⁹, fato que favoreceu a aprovação do programa e os grupos que se opunham ao controle do orçamento estavam desorganizados, por conta, das investigações assim perdendo sua força em oposição ao PAI.

Em dezembro de 1993, o Plano Real foi lançado inicialmente, constituindo-se em três fases:

• Fase 1 - Estabilização fiscal: a partir dos resultados estabelecidos com o PAI que auxiliou na redução do déficit público, em dezembro de 1993 foi lançado o Fundo Social de Emergência (FSE), em caráter emergencial, estabelecendo o equilíbrio das contas públicas e assim eliminando as causas da inflação. O FSE tinha como propósito encerrar o “Efeito Tanzi²⁰”, na economia brasileira gerados pela elevada inflação;

• Fase 2 - Desindexação monetária: com a criação URV (Unidade Real de Valor), em março de 1994, perdurando até 1º de julho de 1994. A unidade de conta foi utilizada para estabelecer um viés comportamental nos agentes, proporcionando uma “moeda” de transição para a estabilização de preços, manifestando três características: (i) conversibilidade entre URV e Cruzeiro para a determinação de preços e salários; (ii) determinação de contratos e tarifas públicas; e, (iii) neutralidade distributiva evitando distorções na política anti-inflacionária não interferindo nas relações contratuais, como salários e benefícios.

• Fase 3 - Estabilização e a implementação do Real - a transformação do padrão monetário estabelecido com a URV exerceu um papel didático na economia, mostrando aos agentes econômicos uma análise criteriosa de seus custos e eliminando a memória inflacionária. A introdução do Real gerou mudanças e alterações na taxa de câmbio que, a partir daquele momento, teria a conversão, de um para um com o dólar (R$ 1 = US$ 1).

 A segunda fase foi a de maior relevância de todo o desenvolvimento do Plano Real, com a criação da URV, que tinha como objetivo a desindexação da moeda. Porém, diferente de outros planos que utilizaram o congelamento de preços, desta vez a desindexação seria voluntária. Pérsio Arida argumenta no documentário de Sottomaior “O Brasil deu certo? E agora?” [37], que a circulação simultânea entre Cruzeiro Real e a URV, faria com o que indexação ocorresse naturalmente, já que os agentes observariam que o Cruzeiro se desvalorizava diariamente e com a URV, os preços cresceriam em menor proporção. Assim, o mercado entenderia que seria preciso alterar os salários e os contratos para a nova moeda por ela ser mais estável que a velha. Houve uma significativa mudança no comportamento dos agentes com a introdução da URV, que era diariamente apresentada nos jornais uma tabela de conversão para que os setores financeiros dos bancos, da indústria e das empresas públicas e privadas, além do público, em geral, conseguissem estabelecer seus preços na nova unidade de conta. Também no documentário de Sottomaior “O Brasil deu certo? E agora?” [37], Maílson da Nóbrega aponta que no dia primeiro de julho de 1994, a efetividade da conversão do Plano foi testada e comprovada, por ele, quando ao ir à uma feira livre, próxima de sua casa viu que todos os preços haviam sido convertidos para o Real.

Tabela 1​​ - Valores diários da URV por semana (em Cruzeiros Reais). Os valores das segundas-feiras  ​​ ​​​​ foram retroativos para os sábados e domingos posteriormente estabeleceu-se uma forma para o cálculo retroativo aos meses e aos anos anteriores. (Fonte: Banco Central)

 Os preços vinculados a URV eram calculados diariamente pelo Banco Central, com base na variação entre três índices de preços: o Índice Geral de Preços do Mercado (IGP-M), Índice Nacional de Preços Consumidor Amplos Especial (IPCA-E) e, o Índice de Preços ao Consumidor da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (IPC-Fipe). E, estes preços teriam que ser expressos obrigatoriamente em cruzeiros, evitando uma fuga para a nova unidade de conta.

 A adoção do processo de desindexação natural da economia, encerraria o processo de inércia e tendência inflacionária, que seria basicamente a formação defensiva de preços na qual os agentes buscavam recompor o nível de renda, e no momento que todos tomam esta estratégia a inflação se torna persistente no sistema [25]. Para que os agentes obtivessem compromisso e confiança na nova moeda, houve um pacto social implícito no qual os agentes foram informados de antemão sobre a funcionalidade da moeda fictícia (URV), rompendo com a informalidade adotada em Planos anteriores, evitando que houvesse uma fuga generalizada para a nova moeda, havendo a possibilidade de permanecer na antiga sem ser penalizado, ou seja, de modo racional os agentes econômicos veriam que a mudança de moeda seria algo mais lógico do que permanecer com uma moeda que perde valor constantemente. Ao longo de quatro meses foi construída uma heurística de estabilidade, com a adoção de um novo viés comportamental, o fim da inflação. A âncora adotada foi a URV que conduziu as chances de estabilização voltadas ao rompimento da expectativa passada dos players internos e externos, que se habituaram a conviver com uma inflação crescente e, que se repetiria em um círculo vicioso; dessa forma, quando houve um crescimento súbito da demanda não ocorreu desabastecimento por conta da abertura econômica e da elevação da taxa de juros sendo possível atrair capital estrangeiro para a economia local.

 No período em que durou, a URV não reduziu o processo inflacionário, ao invés disto houve uma redução no período de reajustes dos contratos, dessa forma, ocorreu aceleração da taxa de inflação, porém uma inflação controlada pelo Estado que a utilizou para realizar a reforma monetária, tendo como propósito a criação de uma inflação “artificial e dolarizada“, igual ao que ocorre quando um processo hiperinflacionário chega no ápice e se encerra.

 Na prática, nos quatro meses em que durou URV, houve uma aceleração inicial no nível de preços no mês em que ela foi introduzida e, em seu último mês, antes da emissão do Real. Fato esperado, por conta, da redução nos ciclos de reajustes que passaram de quatro meses para apenas um, porém, a inflação medida somente em URV não registrou aceleração. A inspiração para criar um indexador monetário, e não uma moeda em si, foi baseada na experiência húngara, de modo que se evita a fuga dos agentes da moeda velha para a moeda nova de maneira abrupta, algo que poderia desestabilizar a nova moeda e retomar o processo inflacionário em longa escala.

Gráfico 4​​ -Variação inflacionária entre o processo de criação e efetivação do Plano Real – IGP-DI (Fonte: Ipea data/ formatação própria)

Assim, o objetivo principal da URV era a recuperação da função da moeda em uma economia, circunstância que se perde durante os processos hiperinflacionários [12]. Entretanto, Gustavo Franco [14], considera que a experiência adotada pelo Plano Real através da URV teria uma relação maior com o “Rentenmark²¹” alemão, moeda de indexação que passou a atual simultaneamente como o marco e tinha como objetivo atuar na estabilização por ser um meio de conta.

Lacerda [22] aponta que o processo de ancoragem cambial para a estabilização do Plano Real, seguiu em parte a teoria econômica clássica, que considera a estabilização da taxa de câmbio, consequentemente reduzindo inflação, por haver uma convergência entre as taxas internas e externas de inflação. De modo, que a URV teria criado uma dolarização indireta da economia, servindo assim para valorizar a moeda nacional, resultando em um aumento nas importações e uma relativa redução das exportações que posteriormente resultaria em uma deterioração da balança comercial e exigiria a prática de juros nominais altíssimos para atrair um grande volume de capital especulativo.

Com a saída de Fernando Henrique para a disputa presidencial e renúncia de Rubens Ricupero (1994)²², Ciro Gomes assume o Ministério da Fazendo em 1º de setembro de 1994 e na tentativa de evitar que houvesse uma volta da inflação, foi elevada a taxa de juros de 34,5% em 1994 para 39,81% em 1995²³.

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O processo de corrosão das contas públicas iniciadas na década de 1960, agravados a partir do Primeiro Choque do Petróleo em 1973, começa a entrar em colapso com o Segundo Choque de Petróleo em 1979 e a elevação da taxa de juros internacional, fazendo com que os gargalos estruturais existentes no país, pressionassem os elevados indicadores de inflação, que explodiriam em uma hiperinflação, ao longo da década de 80 e início dos 90. As questões macroeconômicas, tanto endógenas quanto exógenas compactuaram para que a década de 1980, ficasse marcada na história nacional como década perdida, nem mesmo a redemocratização foi o suficiente para proporcionar um impacto econômico positivo no período.

O baixo crescimento da economia durante o período e ascensão da inflação resultaram em uma bola de neve, que se materializava em planos econômicos malsucedidos que buscavam conter a inflação e a estabilização econômica. Em aproximadamente 15 anos, foram adotados sete planos distintos visando estabilizar a economia. Segundo Gustavo Franco [14], de 1980 a 1995 o país enfrentou uma taxa de inflação acumulada de aproximadamente 20,7 trilhões por cento. Tal desproporcionalidade inflacionária acabou não sendo sentida pela população, principalmente por conta dos mecanismos de indexação monetária existentes que proporcionava uma certa anestesia. A Tabela 2 apresenta a desproporcionalidade da inflação acumulada em cada moeda antes da introdução do URV e por consequência o Real.

Tabela 2​​ - Inflação acumulada das moedas anteriores ao Real (Fonte: FRANCO, Gustavo. A moeda e a lei. 1ª ed. Rio de Janeiro: Editora‎ Zahar, novembro de 2017/ Ministério da Fazenda, Tabela de Atualização do Custo de Bens e Direitos, utilizada para fins de aferição de custo histórico e incidência de imposto de renda sobre ganhos de capital. Inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) e Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo e Especial (IPCA-E), com o IPC-Fipe para períodos anteriores. Adaptada.)

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Na busca por alterar o comportamento da sociedade brasileira foram criados planos econômicos que subjetivamente continham o objetivo de alterar as expectativas dos agentes, eliminando a “memória inflacionária”, fator que funcionava como mecanismo de alimentação inflacionária. Para isso foram adotadas medidas como o corte de zeros, o congelamento de preços, a indexação salarial e o confisco da base monetária. Os traumas gerados pelos constantes fracassos dos Planos de estabilização, passou a definir um comportamento no qual a cada Plano acionava novos gatilhos heurísticos que a qualquer momento ocorreria um novo congelamento de preços e a inflação voltaria mais acentuada. Em um período de 15 anos, o país serviu como um verdadeiro laboratório para as políticas econômicas, sendo adotadas teorias e análises sobre as causas da inflação pelas mais diversas escolas.

A criação da URV como indexador monetário que simulava uma dolarização da economia, determinou o rompimento da memória inercial. O fator comportamental, e sua mudança, foi tão importante na adoção do Plano Real e no processo de estabilização das políticas econômicas, tornando-se difícil dissociá-las.

A hipótese desse estudo acaba por ser comprovada, ao demostrar que para a adoção e a tomada de decisões de políticas econômicas devem-se considerar os fatores comportamentais. O Plano Real rompeu com os mecanismos psicológicos dos agentes, que continham uma recordação de que a elevação constante de preços ocorreria novamente. O fator principal utilizado para a estabilização da moeda, foi a destruição dos mecanismos que remetem à memória inflacionaria, que tinha como pressuposto a inércia inflacionária, que ocorria quando a sociedade eleva seus preços de maneira defensiva na tentativa de manter seu poder de compra, consequência das expectativas criada pelos agentes na qual se imagina que a futura inflação, seria igual ou superior à inflação passada. Como um exemplo dado por Pérsio Arida²⁴, “em uma partida de futebol ao perceber que um torcedor se levanta, outro se levanta e assim sucessivamente até que todo estarem em pé, acreditando que melhoraria a qualidade de visão, entretanto, a qualidade permanece a mesma de quando todos estavam sentados”.

De modo que a estabilização de preços realizada pelo Plano Real só foi possível, graças à criação da moeda fictícia de indexação monetária URV, pois isso, fez com que houvesse o rompimento da heurística comportamental, apresentado por Kahneman (2011 apud Ávila e Bianchi [35] [5], como repostas automáticas do subconsciente na tomada de decisões, assim como a inércia inflacionária.

A eficácia do Plano Real foi estabelecida não apenas por quebrar a memória inflacionaria, mas também, por utilizar eficazmente os instrumentos macroeconômicos: política monetária, política fiscal e política cambial.

O Plano Real acabou sendo bem-sucedido, ao final do governo Itamar Franco, e promoveu a eleição de FHC para cargo de presidente da República, em 1995. O processo de estabilização foi tão acentuado que nem as crises econômicas endógenas e exógenas ao final da década de 1990²⁵, foram suficientes para que ocorresse uma disparada inflacionária como ocorrida anteriormente. 

A heurística cambial caracterizada por atalhos cognitivos ligados a paridade cambial adotada pelo Real foi utilizada com o intuito de atrair capital estrangeiro, ampliação e modernização da indústria local iniciada em 1990, e, assim, expandir a oferta de bens e serviços, que por sua vez, reduziria os gargalos que levariam há um aumento de preços, circunstância que ocorre quando a oferta não acompanha a demanda por bens e serviços. Para manter essa paridade foi preciso atrair o capital estrangeiro, para isso foi utilizada a elevação da taxa de juros, que também funcionaria para conter o excesso de demanda, fortalecendo as bases para estabilização cambial e a ampliação do Programa Nacional de Desestatização (PND). 

Barbosa [6] argumenta que na realidade, os ajustes econômicos realizados pelo governo priorizaram as altas taxas de juros, tanto para o mercado interno quanto para o externo, negligenciando políticas sociais. Como consequência acabaram sendo penalizados a saúde, a educação e o investimento produtivo, já que as altas taxas de juros sempre ficavam acima da taxa de Eficiência Marginal do Capital ampliando especulação e a dependência do governo em relação ao capital financeiro. 

Contudo, o pacto social e o engajamento governamental gerado pelos recorrentes fracassos dos Planos anteriores, obtiveram como resultado a estabilização monetária e o reestabelecimento da credibilidade monetária do país. Reduzindo o nível geral de preços, garantindo que a população pudesse retomar seu poder de compra e definir suas perspectivas no longo prazo. ​​ 

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6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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