O orçamento público da educação na pandemia covid-19: uma análise sobre a destinação dos recursos orçamentários para a Universidade Federal do Amazonas

ARTIGO ORIGINAL

O orçamento público da educação na pandemia covid-19: uma análise sobre a destinação dos recursos orçamentários para a Universidade Federal do Amazonas

Amanda Cavalcante Batista¹; Prof. Dr. Adenes Teixeira Alves²

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El presupuesto de educación pública en la pandemia de covid-19: un análisis de la asignación de recursos presupuestarios para La Universidad Federal de Amazonas

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Resumen

El objetivo de este estudio trae la problemática de la asignación de recursos presupuestarios a las universidades federales de Brasil en la pandemia de Covid-19 y tiene como objeto de análisis la Universidad Federal de Amazonas – UFAM, realizada a través de investigaciones bibliográficas, de carácter exploratorio, utilizando fuentes ya elaboradas a través de libros, artículos científicos y sitios web oficiales, buscando comprender las dificultades que enfrenta la educación superior pública frente a los sucesivos recortes presupuestarios a lo largo de los años, que impactaron el presupuesto público de las universidades federales en el período de pandemia y pospandemia. El presente estudio también busca analizar la gestión del gobierno federal y las políticas públicas en torno a la gratuidad de la educación superior, con el fin de verificar si los recursos públicos están siendo dirigidos de manera eficiente y si se produce la realización de este derecho garantizado constitucionalmente. Así, el estudio tiene como objetivo señalar los medios a través del análisis de los recursos financieros públicos que se destinan al presupuesto público de las universidades federales, buscando apuntar a mejoras en las inversiones, el mantenimiento, la calidad, los derechos y la continuidad de la educación superior pública en el país.

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The public education budget in the covid-19 pandemic: an analysis of the allocation of budgetary resources for The Federal University of Amazonas

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Abstract

The objective of this study brings the problem of the allocation of budgetary resources to federal universities in Brazil in the Covid-19 pandemic and has as its object of analysis the Federal University of Amazonas – UFAM, carried out through bibliographic research, of an exploratory nature, using sources already prepared through books, scientific articles and official websites, seeking to understand the difficulties faced by public higher education in the face of successive budget cuts over the years, which impacted the public budget of federal universities in the pandemic and post-pandemic period. The present study also seeks to analyze the management of the federal government and the public policies around free higher education in order to verify if public resources are being directed efficiently and if the realization of this constitutionally guaranteed right occurs. Thus, the study aims to point out the means through the analysis of public financial resources that are allocated to the public budget of federal universities, seeking to aim at improvements in investments, maintenance, quality, rights, and continuity of public higher education in the country.

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1. Introdução

O presente estudo buscar analisar a destinação de recursos orçamentários na pandemia Covid-19 para a educação com ênfase na Universidade Federal do Amazonas buscando a pluralidade dos fatores que influenciaram na redução dos recursos financeiros e os desafios enfrentados pela educação pública do Brasil no período pandêmico e pós-pandemia, em especial a educação superior pública.

Quanto ao assunto relacionado a orçamento, buscamos entender a otimização dos recursos públicos para que as despesas não ultrapassem as receitas públicas e atenda às necessidades da população e para que isso ocorra como o planejado, existem os órgãos de controle responsáveis pela fiscalização dos gastos públicos. Existe também o meio do governo utilizar o controle e a distribuição desses recursos, seja por meio de contingenciamento ou corte de verbas. O problema ocorre quando é realizado o bloqueio desses recursos direcionados às atividades essenciais da sociedade, como a educação e a saúde.

A maior motivação para o desenvolvimento deste estudo, foi buscar evidenciar a importância do investimento na educação pública no nosso país, intercalando entre os recursos orçamentários disponíveis pelo governo federal e a contabilidade pública. Diante da situação apresentada, esta pesquisa tem como problemática a seguinte questão: Quais as implicações da redução dos recursos orçamentários para a Universidade Federal do Amazonas no cenário pandêmico e pós-pandemia? Devido a limitação de recursos ao longo dos anos, os servidores, funcionários e a comunidade acadêmica enfrentaram muitas adversidades e desafios quando o coronavírus (Covid-19) se instaurou no Estado do Amazonas, seja na adaptação, a suspensão de aulas por prazo indeterminado, falta de verbas para custear assistência estudantil ao grupo de vulnerabilidade socioeconômica, entre outros fatores. ​​ A geração de recursos e a privatização das universidades públicas também são temas polêmicos discutidos nos últimos anos e que burla a nossa Carta Magna de 1988 (1) que garante a proteção da gratuidade na educação pública no nosso país. O tema em si agrava e aumenta a exposição do retrato da desigualdade social no nosso país. A educação pública tem por objetivo ser um mecanismo de inserção social e formadora de profissionais e intelectuais.

A pesquisa justifica-se pela necessidade de análise do orçamento para a educação e tem como estudo de caso, a Universidade Federal do Amazonas. Verifica-se a aplicação dos recursos orçamentários como instrumento público e social e a adequação de sua distribuição. As universidades públicas têm buscado alternativas para sobreviver e manter o ensino público superior gratuito, apesar de algumas propagarem o fechamento dos seus prédios devido a insuficiência de recursos para a sua sustentação. A Universidade Federal do Amazonas vem enfrentando dificuldades para custear despesas essenciais e necessárias para a manutenção da infraestrutura, aquisição de bens e materiais de consumo, assistência estudantil, entre outros. A redução do orçamento afetou diretamente os gastos em custeio e investimento (despesas discricionárias) da universidade, sendo necessária suplementação para que os servidores, funcionários e a comunidade acadêmica não sejam afetados futuramente.

No mesmo ano o Brasil passou por uma instabilidade econômico-financeira, gerada pela pandemia da COVID-19. Devido as medidas de isolamento social, foi instaurado o lockdown, onde todos os setores foram submetidos a parar suas atividades, com a finalidade de reduzir os casos de contaminação pelo vírus. Na mesma época, foram criadas políticas públicas para diminuir os impactos e gerir a crise e dentre essas medidas, destaca-se a que determinou que só funcionariam serviços essenciais.

  A região norte, até o início de março de 2020, era a única região sem registro confirmado da circulação do vírus. Após alguns dias, foi confirmado o primeiro caso, no mesmo mês. A nova variante registrada na capital amazonense possuía maior poder de contágio. Com isso, foi decretado estado de emergência no Estado do Amazonas (6, SANAR, 2020). O aumento expressivo de número de casos de contaminados na época, assim como o aumento de óbitos, fizeram com quem o Governo instaurasse medidas restritivas na cidade, como o isolamento social.  

Em janeiro de 2021 (7, ÁLVARO PALHA, 2021), a cidade de Manaus sofreu um colapso na saúde devido à falta de insumos e superlotação nos hospitais públicos e privados decorrente da nova variante da Covid-19. O cenário pandêmico no Amazonas motivou medidas de controle mais rígidas em todos os segmentos, inclusive na educação. As escolas e universidade públicas e privadas foram obrigadas a se adequar à nova realidade, suspendendo as aulas presenciais em suas instituições de ensino, para evitar aglomeração e preservar a saúde dos estudantes e funcionários.

 O prosseguimento da educação foi tornar o ensino remoto emergencial em todas as instituições. Muitos gestores e professores sentiram os impactos relacionados a essa realidade, pois ​​ tratava-se de um ambiente pouco comum do que vivenciavam no dia a dia na educação básica. Não havia planejamento, suporte adequado para ministrar suas aulas com qualidade e apoio psicológico, pois a oferta da educação a distância é mais comum no ensino superior, em universidades públicas e privadas.

Na Universidade Federal do Amazonas (8, 2004), conforme Resolução 010/CONSUNI, e como destaca o Relatório Anual (9, 2010) da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior – ANDIFES, foi aprovada a proposta de implementação da modalidade a Distância – Centro de Educação a Distância/UFAM. Embora houvesse aprovação do ensino a distância, o desafio da Universidade Federal do Amazonas seria adotar uma infraestrutura apropriada, como prédios, instalações, equipamentos, acesso à internet e a ampliação de número de licenciaturas a distância e oferta de vagas, tanto na capital quanto no interior do Amazonas.

  O ensino remoto emergencial na pandemia mostrou a realidade brasileira relacionada a desigualdade social, na qual não amparavam os estudantes de baixa renda e que não possuíam meios para acessibilidade digital. Os repasses para o Programa Educação Conectada instaurado pelo Ministério da Educação que garantia acesso à internet a estudantes da rede pública para uso pedagógico sofreu redução em 2020 pelo Governo Federal de poucos mais de 54% na comparação com o ano anterior de 2019 (10, CNN, 2021).

Há muitos anos, os recursos financeiros destinados à educação sofrem cortes significativos do governo federal e pouco investimento nas universidades federais do Brasil, sejam eles voltados para a manutenção da infraestrutura física e investimento tecnológico das universidades, a segurança nas instalações, falta de reajuste salarial aos servidores e funcionários, dificuldades de desenvolvimento das atividades acadêmicas, falta de assistência estudantil, bolsas acadêmicas, entre outros. ​​ Como consequência, ocorreu evasão de docentes, servidores públicos e funcionários nas universidades públicas, que procuraram migrar do ensino público para o privado em busca de melhoria, qualidade de vida, boa remuneração e conclusão do ensino superior.

Dessa maneira, as universidades federais têm sofrido subtrações orçamentárias constantes, o que provém também da Emenda Constitucional nº 95, de 2016 (12, Teto de Gastos) que visa limitar o crescimento das despesas públicas federais. Atualmente, foi sancionada a Lei do Arcabouço Fiscal (11, AGÊNCIA CAMARA DE NOTÍCIAS, 2023), um novo regime que substitui o teto dos gastos públicos, que segundo o governo, torna flexível e não compromete o orçamento público a médio e longo prazo. No entanto, o Projeto de Lei Orçamentária de 2024, contém um orçamento inferior ao montante de 2023. E apesar de diversas reuniões com representantes do Governo Federal e do Congresso Nacional, a Lei Orçamentária apresentou mais redução aos repasses financeiros para as universidades federais, ou seja, um montante de R$ 5.957.807.724,00 sendo R$ 310.379.156,00 inferior que o orçamento de 2023 (13, ANDIFES, 2023).

Figura 1: cortes na educação a partir da emenda do teto de gastos

Fonte: Agência Câmara de Notícias, 2021 (14).

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 A Universidade Federal do Amazonas e o Instituto Federal do Amazonas, assim como, as diversas universidades e institutos federais brasileiros enfrentam cortes e bloqueios orçamentários, que contribuem para o aumento do sucateamento dos prédios e a possibilidade de não renovação de contratos essenciais para o bom funcionamento das universidades e institutos. ​​ Os cortes e os congelamentos levaram algumas instituições a cogitarem o fechamento dos prédios, cancelarem contratos, demitirem funcionários e suspenderem programas independentes de liberação de orçamento (15, EXTRACLASSE, 2021).

 Apesar do cenário de incertezas nas universidades devido aos cortes orçamentários que há muitos anos enfrentam e a redução dos recursos financeiros para manter o funcionamento de cada uma delas, muitos jovens e adultos buscam o sonho de ingressar em uma universidade pública e gratuita, sejam eles concluintes do ensino médio ou que já concluíram, e boa parte são pessoas de baixo nível socioeconômico, que não possuem condições financeiras de manter o ensino superior em uma universidade privada, na qual o valor de uma graduação varia conforme o curso escolhido.

 No Brasil (16, Agência câmara de notícias, 2020), voltou a ser discutida a cobrança de mensalidade nas universidades públicas de quem poderia pagar no caso os alunos de classe média e alta. A proposta de Emenda à Constituição (17, PEC 206/19), de autoria do deputado federal General Peternelli, que teve como base, o relatório do Banco Mundial em 2017, intitulado de ajuste justo para aumentar a eficiência e equidade do gasto público no Brasil (18, DIPLOMATIQUE, 2017), permitiria a cobrança desse grupo e a gratuidade seria mantida aos de baixa renda, desde que comprovada por avaliação da própria universidade, e regulamentada pelo Ministério da Educação. ​​ A proposta da PEC 206/2019 diverge do que é protegido e assegurado pela nossa Constituição Federal (1988) sobre a gratuidade nas universidades públicas, de acordo com o “Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios [...], Inciso IV - Gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais.”

Há estudos voltados para o assunto onde apontam que a maior parte dos universitários brasileiros estão matriculados em universidades privadas em detrimento das universidades públicas. De acordo com o Mapa do Ensino Superior no Brasil (19, SEMESP, 2023), na época da pandemia, constatou-se que houve 6.908.214 matriculados em universidades de ensino privadas na modalidade presencial e ensino a distância, frente a 2.078.906 matriculados em universidades públicas na modalidade presencial e de ensino a distância.

O gasto por estudante também é maior no Brasil em comparação com outros países com PIB per capita similar, de acordo com o relatório da OCDE - Education at a Glance, o Brasil investiu em 2020 aproximadamente R$ 21,5 mil por estudante enquanto os outros países da OCDE investiram uma média de R$ 57,8 mil analisando os dados de ensino básico até o ensino superior (20, MARIANA TOKARNIA, 2023).

Gráfico 1: A evolução do número de instituições de ensino superior no Brasil

Fonte: Mapa do Ensino Superior do Brasil, 2023 (19).

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Um estudante de universidade privada paga mensalmente pela prestação dos serviços ofertados, enquanto na universidade pública, o estudante tem gratuidade. A universidade pública depende dos recursos financeiros repassados pelo Governo Federal para manter-se. A migração que ocorre de um estudante sair de uma universidade pública para uma universidade privada ou a crescente de alunos na rede privada, é decorrente das sucessivas greves e paralisações que acontecem no ensino público, que são ocasionadas pela falta de políticas públicas, investimento e valorização da educação pública do nosso país. A educação pública não deve ser vista como um gasto e sim como um investimento para a sociedade. Conforme prevê a Constituição Federal (1988), no Art. 205:

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A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, principalmente aos indivíduos em situação de vulnerabilidade social, que buscam através da educação, transformar sua realidade em algo.

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3. Orçamento público e diretrizes orçamentárias

 O orçamento público surgiu na Inglaterra, aproximadamente em 1822, como método de planejamento e desde então sofreu diversas mudanças conforme surgimento de nova constituição. A evolução do Orçamento Público no Brasil é constituída pela Constituição de 1824, Constituição de 1891, Constituição de 1934, Constituição de 1937, Constituição de 1946, Constituição de 1967 e a vigente, a Constituição de 1988.

O Orçamento Público é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas utilizado pelos governos para que as demandas da sociedade sejam atendidas. Na literatura, existem diversos pensamentos de diferentes autores sobre a concepção de orçamento público e não existe um consenso definido. O orçamento público também é uma lei e nesta lei está presente como os recursos serão utilizados pelo governo para benefício da população.

Conforme cita a Escola Nacional de Administração Pública – ENAP (21, 2017), pode-se estabelecer o orçamento público como o ato formal (legal) no qual o Poder Legislativo aprova e logo depois autoriza as despesas a serem realizadas pelos demais Poderes (Executivo, Judiciário e o Legislativo), e pelo Ministério Público, por determinado período, para garantir o bom funcionamento dos serviços públicos de forma geral e outros meios previstos em políticas econômicas. ​​ No ato legal, também é previsto a arrecadação de receitas do poder público.

Quadro 1 - Alguns conceitos relacionados ao orçamento público

Fonte: Congresso Nacional, 2020 (4).

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 O Orçamento público, ao longo do tempo, evoluiu bastante em seu conceito, passando por Orçamento Tradicional predominante do controle político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo. O Orçamento de Desempenho instituído no século passado, que identificava as realizações do governo e não somente seus gastos. O chamado Orçamento Base Zero, que demandava tempo e gastos no seu planejamento, encarecendo seu custo, que tinha como função a elaboração de orçamentos públicos e privados, no qual cada unidade deveria justificar anualmente todas as atividades desenvolvidas, reiniciando do zero. Por fim, O Orçamento-Programa que dispõe das ações a se realizar e pela identificação dos recursos necessários nos quais a administração pública solicita. Ele foi instituído no Brasil por meio da Lei 4.320/64 e do Decreto 200/67. A Constituição Federal (1988) inseriu definitivamente esse tipo de orçamento, através da normatização da matéria orçamentária como: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

A seguir, é apresentada através do quadro a base legal relacionada ao Orçamento Público.

Quadro 2: base legal do orçamento público

Fonte: ENAP (21, 2017).

No que tange à Constituição Federal (1988), a norma contemplou diversos avanços e nela pode ser destacado o Capítulo II do Título VI que foi exclusivamente dedicado às finanças públicas e a Seção II, aos orçamentos. O sistema orçamentário brasileiro tem como base essa norma, na qual instituiu novos instrumentos para planejar, a título de exemplo, o Plano Plurianual – PPA, os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais do Orçamento e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. É importante também citar o Art. 2ª da Lei 4.320, de 17 de março de 1964 que transcreve sobre o seguinte conceito da Lei:

Art. 2º: A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica, financeira e programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

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O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (22, STN, p. 37) define “orçamento como o instrumento de planejamento de qualquer entidade seja ela pública ou privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado período.” Enquanto a entidade privada visa obter lucros, através do aumento das receitas e redução de despesas, a entidade pública procura executar as despesas, para benefício e necessidade da sociedade. ​​ O poder executivo realiza as previsões e compete ao poder legislativo permitir a execução das despesas.

Para manter as atividades essenciais relacionadas a hospitais públicos, escolas públicas, universidades públicas, saneamento, iluminação, entre outros, é necessário que o governo tenha dinheiro parar arcar com as despesas e administrá-las. De modo geral, o dinheiro obtido para custear as despesas dessas atividades é gerada a partir dos tributos pagos pela sociedade e pelas empresas, ou seja, as receitas decorrem da arrecadação dos impostos federais, das contribuições e de outras receitas geradas por empréstimos e emissão de títulos.

O Orçamento Público é constituído pelas seguintes ferramentas de planejamento previstas na Constituição Federal (1988): o Plano Plurianual (PPA), que consiste verificar as prioridades do governo durante o período de quatro anos, informando as diretrizes e propósitos da administração pública sendo um planejamento de médio prazo, o qual é aprovado por meio de lei pelo Poder Legislativo (Congresso Nacional), que determina quais serão as prioridades para cada área de atuação, educação, saúde, saneamento, etc. ​​ 

Por meio do Plano Plurianual (PPA), são definidas todas as diretivas para a Administração Pública cumprir as metas e planejamento das ações do governante durante o seu mandato em quatro anos. De acordo com o Ato da Disposições Constituições Transitórias, Art. 35 [...], § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I – O projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Como todo planejamento necessita de ajustes dependendo do tempo, verificar lacunas e prioridades, é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que realiza esses ajustes para o Poder Executivo a cada ano correlacionando o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Ela dispõe de diversas regras para elaborar, ordenar e executar o orçamento definindo as prioridades e metas que serão contempladas na Lei Orçamentária Anual. O papel da Lei de Diretrizes Orçamentária também faz parte do equilíbrio das receitas e despesas do Governo Federal. ​​ 

A Lei Orçamentária Anual é precisamente o Orçamento Público e é através dela que estão estimadas as receitas e fixadas as despesas públicas para um determinado exercício financeiro. A lei traz consigo o esboço dos gastos do Governo Federal em cada área e faz uma previsão das receitas para subsidiar as despesas. A estimativa das receitas públicas interfere diretamente no Orçamento Público.

No PLOA, a previsão de receita é realizada pelo Poder Executivo, designadamente pela Secretaria da Receita Federal/Ministério da Fazenda e na Lei Orçamentária Anual a previsão inicial da receita continua na PLOA, mas com prováveis alterações ocorridas pelo Congresso Nacional (21, ENAP, 2017).

Após a finalização e envio da proposta pelo Poder Executivo, ela é discutida no Congresso Nacional pelos deputados e senadores, e caso sejam necessário ajustes, eles são realizados por meio de emendas e logo, é feita a votação do relatório para ser aprovado e sancionado pelo Presidente da República. O Orçamento Público é composto por três partes em um único documento, conforme previsto no Art. 165 da Constituição Federal (1988), § 5, Inciso I, II e III. São elas: Orçamento Fiscal, Orçamento de Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais.

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O processo do ciclo orçamentário deve estar de acordo com os prazos e vigências legais, pois cada instrumento de planejamento do Orçamento Público possui vigências temporárias e diferentes. Eles devem estar em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal. A seguir, o quadro elaborado pela Escola de Administração Pública, informando os prazos legais de cada planejamento orçamentário.

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Quadro 4: Os principais procedimentos do ciclo orçamentário

Fonte: ENAP, 2017 (21).

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É necessário também mencionar a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar 101, de maio de 2000, no qual informa os parâmetros dos gastos públicos e tem como finalidade o controle desses gastos em regime nacional. É um dos mais importantes instrumentos para estabelecer transparência relacionados aos gastos públicos, fornecendo assim, uma administração mais eficiente.

O Orçamento Público é também constituído por princípios orçamentários que conduzem todas as fases de sua elaboração. Em todos os ramos de estudo permeiam princípios a serem seguidos, provenientes de normas e regras. No caso do Orçamento Público, essas normas norteiam o planejamento, o qual é realizado pela administração pública. ​​ São eles, conforme o quadro representado a seguir:

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A Contabilidade é também importante para o Orçamento Público. Nos moldes antigos, no período do Absolutismo, os recursos financeiros do Estado eram usados pelo governo para fins pessoais. Foi quando surgiu a ideia de criar o orçamento e dessa forma a contabilidade tornou-se parte dessa evolução, exercendo o seu papel de orientar, controlar e registrar o patrimônio, fornecendo informações e orientação sobre a situação patrimonial do Estado.

Desse contexto, até os moldes atuais, a técnica contábil passou a ser adotada, comumente chamada Escrituração. Segundo Osni Moura Ribeiro (23, 2013, p. 50), o conceito de escrituração é formado por “uma técnica contábil que consiste em registrar nos livros próprios (Diário, Razão, Caixa etc.) todos os eventos que ocorrem na empresa e que altera ou possam vir a alterar o patrimônio da entidade.

No ramo público, temos a Contabilidade Pública, que possui a finalidade de estabelecer os dispositivos normativos para as entidades públicas, a fim de ter o controle da gestão orçamentária, financeira e patrimonial da União, Estados e Munícipios, sendo ela aplicada apenas aos órgãos governamentais. Em relação ao Orçamento Público, por prover importantes informações devido a previsão de receitas e fixação de despesas para determinado período, ele possui grande relevância para várias análises gerenciais e procedimentos de controle da despesa pública. É um documento essencial para as finanças governamentais, assim como, para a Contabilidade Pública. Segundo Piscitelli e Timbó (24, 2009, p.7), a Contabilidade Pública é vista da seguinte perspectiva:

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A contabilidade constitui uma da subdivisão da Contabilidade Aplicada a diferente tipo de atividade, de entidade. Seu campo de atuação é, assim, o das pessoas jurídicas de Direito Público Interno - União, Estado, Distrito Federal, município e suas autarquias -, bem como o de algumas de suas entidades vinculadas – fundação pública e empresas públicas -, estas pelo menos quando utilizam recursos à conta do Orçamento Público.

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Todo orçamento público, quando aprovado por lei, não pode ter alterações por outra. São poucas as exceções, e não podem alterar os projetos e programas do governo. Não pode retirar ou ajustar o recurso de um projeto e transferir para outro, ou seja, aumentar a dotação de determinar item, reduzir outro item, e assim sucessivamente, pois prosseguem o exercício inteiro. O governo só poderá gastar o que for autorizado e ele é responsável por manter o funcionamento dos serviços públicos.

Por fim, o orçamento público é o principal instrumento de planejamento da Administração Pública, pois procura direcionar programas, projetos e atividades em prol do coletivo, além de promover o bom funcionamento do Estado, pois envolve as receitas e despesas públicas. Os aspectos sociais e econômicos da sociedade são fatores que sofrem influência direta da alocação dos recursos orçamentários, por isso é muito importante que o gestor saiba gerenciar e executar com exímio e honestidade os recursos públicos, para que ocorra de forma transparente e correta, pois são esses recursos que intervém na redução da desigualdade social no país e no investimento em educação, saúde, saneamento, construção de ferrovias, entre outros.

​​ Conforme a Declaração dos Direitos Humanos e do Cidadão de 1789, Art. 15, foi definido que “a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público de sua administração”. Portanto, é importante que se faça mais, gastando menos desde que seja eficiente e produza eficácia e efetividade conforme as leis, as normas e os princípios que regem o Orçamento Público, a Contabilidade Pública e os Recursos Orçamentários do nosso país.

4. Análise sobre a destinação de recursos financeiros do Governo Federal na pandemia covid-19 voltados para educação na Universidade Federal do Amazonas – UFAM

A Universidade Federal do Amazonas no contexto histórico, foi a primeira universidade brasileira originada da Escola Universitária Livre de Manáos, fundada em 17 de janeiro de 1909. Logo, por meio da Lei Federal nº 10.468, de 20 de junho de 2002 foi titulada Universidade Federal do Amazonas – UFAM. A UFAM é constituída por um campus em Manaus, por unidades que são externas e pelos campi, que são unidades fora da sede situadas em Humaitá, Benjamin Constant, Itacoatiara, Coari e Parintins no interior do Estado do Amazonas.

  Durante o período da pandemia COVID-19, A Universidade Federal do Amazonas teve um papel fundamental relacionado a projetos voltados para o combate do coronavírus. Foi qualificada como a maior instituição com projetos aprovados, como o projeto de ventilador mecânico, inspirado no Projeto Inspire da Universidade de São Paulo – USP, e os Protocolos de Análises Moleculares e Imunológicas no período pandêmico da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Amazonas – FAPEAM (25, UFAM, 2021). Em 2020, a Universidade Federal do Amazonas por meio de decisão suspendeu por prazo indeterminado as atividades administrativas e acadêmicas devido a situação de calamidade pública ocasionado pelo coronavírus (26, UFAM, 2020).

 As universidades públicas embora não possuam recursos suficientes para investimento em áreas importantes na comunidade acadêmica, tem a missão de formar anualmente estudiosos e cientistas com capacidade analítica. Esses estudiosos por sua vez, visam o futuro diante do conhecimento adquirido pela produção científica fornecido no ensino público, o que se evidenciou na pandemia quando as universidades públicas se destacaram com ações, estudos e pesquisas voltadas ao combate do coronavírus, ações essas direcionadas principalmente para as vacinas, equipamentos de proteção, medicamentos e outros. Viu-se a ciência impulsionada com um único objetivo de buscar incessantemente salvar milhares de vidas.

 Foi instituído pela Universidade Federal do Amazonas, o Plano de Desenvolvimento Institucional - PDI, o qual foi aprovado por meio do Conselho Universitário em novembro de 2015 com a visão de fornecer ao público e a comunidade acadêmica o seu planejamento institucional com detalhamento, no qual se enquadra diversos setores, desde o projeto pedagógico até os aspectos financeiros e orçamentários da instituição.

No panorama orçamentário e financeiro geral (27, UFAM, PDI, 2022), a Universidade Federal do Amazonas compõe-se de três fontes de financiamento. São eles: Os recursos do Tesouro Nacional transferido diretamente pelo Ministério da Educação, os convênios realizados com entidades que contém parcerias com a universidade e rendimentos de aplicações financeiras. ​​ Segundo o Planejamento Orçamentário da Universidade Federal do Amazonas (29, 2023) o orçamento da UFAM é constituído por despesas obrigatórias (pessoal e benefícios), despesas discricionárias (custeio e capital) e despesas obrigatórias consequente de emendas parlamentares.

Notou-se um crescimento de 13% na previsão orçamentária inicial com a Lei Orçamentária Anual dos exercícios de 2016 a 2021 na universidade, está sendo inferior ao previsto. Percebeu-se a percentagem média de crescimento anual do orçamento de 13% (27, UFAM, PDI, 2022).

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 A Lei Orçamentária Anual da universidade, no período 2016 a 2021 não obteve crescimento, em decorrência da Emenda Constitucional nº 95 de dezembro de 2016 que estabelecia o Novo Regime Fiscal no país, definindo o limite de crescimento das despesas públicas durante 20 anos e também devido à crise na economia no Brasil, ocasionada pela pandemia COVID-19 (27, UFAM, PDI, 2022), contribuindo para que a universidade enfrentasse mais um impacto orçamentário contendo limitações significativas nas dotações orçamentárias para investimentos e também na dotação orçamentária de custeio.

 As ações da dotação discricionária (custeio e capital) está presente em ações direcionadas a capacitação dos servidores públicos, funcionamento da instituição, assistência ao estudante de ensino superior, fomentos das ações de graduação, pesquisa e extensão, contribuições a entidades nacionais, contribuições e organismos internacionais e restruturação e modernização da universidade. A execução é obrigatória nas dotações discricionárias, podendo sofrer sanções caso a universidade não empenhe toda a dotação.

 As despesas discricionárias de custeio das universidades são definidas através da Secretaria de Educação que responde ao Ministério da Educação – MEC por meio de uma Matriz de Alocação de Recursos Orçamentários – Matriz OCC, onde é feito a distribuição desta despesa, conforme necessidade da universidade juntamente com dados anuais acadêmicos. Com o passar dos anos, o orçamento dessa despesa vem sofrendo reduções significativas, tornando difícil pagar serviços essenciais interligados diretamente com o funcionamento da instituição, como água, energia, prestação de serviços de terceirizados, vigilância, limpeza, capacitação de servidores, programas acadêmicos, entre outros.

 Segundo o Planejamento Orçamentário (28, 2022) da universidade, nota-se no gráfico abaixo, a redução significativa da despesa discricionária, ao compararmos o ano de 2018 com o 2022, uma diferença de R$ 7.624.370,00. É notável que a partir do período pandêmico, as despesas discricionárias de custeio, tornaram-se decrescente.

Assim como as despesas discricionárias de custeio obtiveram reduções significativas, com a despesa discricionária de investimentos também ocorreu. Esta despesa discricionária é relacionada com as ações e projetos da instituição, a fim de garantir aquisição de equipamentos, bens, obras na instituição, entre outros, conforme mostra o gráfico a seguir:

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As condições das universidades federais nos últimos anos em relação aos recursos orçamentários são preocupantes. Uma vez que a consequência se volta para o funcionamento e manutenção das universidades, o desenvolvimento das atividades acadêmicas e a assistência estudantil, os quais são apenas alguns exemplos a serem mencionados dentre as inúmeras áreas que as universidades necessitam do amparo financeiro federal para custear e manter de forma digna a educação gratuita para os discentes.

No final do exercício de 2023, a Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior – Andifes, publicou uma nota repudiando a aprovação do orçamento para 2024 destinado as universidades federais. O orçamento para 2024 foi inferior ao do exercício de 2023, em nota foi informado que todo o empenho das universidades federais em benefício à população brasileira, devido ao orçamento, não encontra o suporte necessário para o seu funcionamento adequado. Apesar da situação econômica do país ser crítica, pede-se uma recomposição no orçamento do Tesouro aprovado pelo Congresso Nacional, para que se possa custear os recursos essenciais e outras despesas, como garantir bolsas e auxílios aos estudantes (30, ANDIFES, 2023).

Analisando os anos de 2018 a 2023, percebe-se que a maior problemática da Universidade Federal do Amazonas e das demais universidades federais do Brasil é a redução drástica dos recursos orçamentários na educação pública. A crise econômica ocasionada pela pandemia Covid-19 não foi o fator determinante do agravo da situação dos recursos orçamentários destinados para as universidades públicas, mas uma das causas que contribuiu ainda mais para a diminuição do orçamento das universidades e desde 2020 não houve aumento dos recursos. A educação deve ser vista como uma forma de enfrentar e mudar a realidade brasileira, sejam elas sociais, culturais ou econômicas. As atividades de ensino, pesquisa e extensão são marcos de uma universidade pública, mas pouco se é investido. Formam-se todos os anos cidadãos que não tinham esperanças de ingressar no ensino superior, mas mudaram a sua realidade social e financeira, tornando-se profissionais reconhecidos muitas das vezes, internacionalmente por meio do ensino público. Nos deparamos com interrogações sobre o futuro devido aos danos por falta de investimentos e recursos financeiros para manter as universidades públicas. ​​ É necessária a atuação do Estado em prol da sociedade, uma gestão política eficiente, efetiva e eficaz, assim como, o compromisso dos demais representantes do povo brasileiro para viabilizar recursos orçamentários às universidades públicas. E assim, possibilitar que haja recursos suficientes para investimento nas áreas que são importantes para o desenvolvimento social e econômico do nosso país, os quais se fundamentam na educação e na saúde.

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5. Metodologia

 A metodologia deste trabalho trata-se de uma pesquisa exploratória e bibliográfica, a fim de fazer uma revisão do tema abordado, como um protocolo de averiguar as informações e os dados, a fim de verificar como estão sendo distribuídos os recursos orçamentários para as universidades públicas, bem como, para a Universidade Federal do Amazonas, objeto do presente estudo. Além de demonstrar a forma como o governo federal atuou durante o período da pandemia Covid – 19 em prol da educação nas universidades públicas, analisando se tivemos um impacto positivo ou negativo durante esse período e sua influência atualmente.

Para Andrade (31, 2010):

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A pesquisa bibliográfica é habilidade fundamental nos cursos de graduação, uma vez que constitui o primeiro passo para todas as atividades acadêmicas. Uma pesquisa de laboratório ou de campo implica, necessariamente, a pesquisa bibliográfica preliminar. Seminários, painéis, debates, resumos críticos, monográficas não dispensam a pesquisa bibliográfica. Ela é obrigatória nas pesquisas exploratórias, na delimitação do tema de um trabalho ou pesquisa, no desenvolvimento do assunto, nas citações, na apresentação das conclusões. Portanto, se é verdade que nem todos os alunos realizarão pesquisas de laboratório ou de campo, não é menos verdadeiro que todos, sem exceção, para elaborar os diversos trabalhos solicitados, deverão empreender pesquisas bibliográficas (31, ANDRADE, 2010).

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 A presente pesquisa, selecionou documentos de dados primários (no sítio eletrônico da Universidade Federal do Amazonas) e dados secundários que presumem sites, artigos, documentos eletrônicos relacionado ao período pandêmico, aos sucessivos ataques na educação do País e em especial, ao ensino superior público, além da crescente redução dos recursos financeiros das universidades.

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6. Considerações finais

 O orçamento público abrange diversos elementos presentes nas atividades e programas essenciais para o funcionamento do nosso país. Esses elementos visualizam o processo orçamentário que permite estimular relações nas quais beneficiam o coletivo. Notou-se que apesar de haver recursos públicos, os quais são arrecadados através de impostos e taxas, pagos pela sociedade, estes não são direcionados, nem investidos de maneira eficiente para a educação, em especial, ao ensino superior público.  

 As universidades federais são financiadas pelo governo federal, por isso são dependentes dos recursos públicos. Há um tratamento de subordinação as universidades públicas, sem permissão para autonomia. Por isso, houve abertura para projetos visando permitir a gratuidade apenas para estudantes de baixa renda, desde que fosse comprovado para a instituição a sua renda. Nota-se que tal argumento não condiz com o que é protegido pela nossa Constituição (1988), que institui o direito a educação como universal e gratuito.

 No Brasil, as constantes subtrações no orçamento das universidades públicas federais com o passar dos anos, piorando no período da pandemia Covid-19 e pós-pandemia, provocou um quadro de insuficiência nos recursos para manter a infraestrutura e manutenção das universidades reforçando a suplementação desses recursos orçamentários para manter o seu funcionamento. Com o cenário pandêmico atípico no mundo, o segmento da educação no Brasil, principalmente no âmbito público, precisou-se reinventar e inovar o formato de aulas, tornando-as remotas, ou seja, o ensino naquele período foi a distância. Notou-se também nesse período de crise sanitária, a desigualdade social presente no nosso país. Muitos estudantes, precipuamente os de baixa renda, obtiveram dificuldades em permanecer nesse modelo de ensino, pois os recursos eram escassos e não havia outro meio para assistir as aulas. Houve um aumento significativo do analfabetismo, desemprego e pobreza

No Amazonas, os professores e alunos tanto de educação básica quanto de ensino superior, argumentaram sentir dificuldades, assim como, relataram despreparo para lidar com o ensino remoto. Em áreas ribeirinhas do Amazonas, muitos estudantes desistiram de continuar estudando, pois o acesso à internet não era possível e não havia objeto tecnológico para visualizar as aulas ou atividades elaboradas pelos professores ou não tinha conhecimento em como utilizar as ferramentas ofertadas pelo governo. Infelizmente no Amazonas, a educação precisa de melhoria como um todo. ​​ A Universidade Federal do Amazonas necessita de suplementação de recursos orçamentários para continuar oferecendo qualidade no ensino para a comunidade acadêmica e para manter o funcionamento das atividades essenciais, sejam elas voltadas para infraestrutura, segurança e projetos acadêmicos.

​​ O cenário tecnológico evidenciou a falta de mais investimento do governo federal para efetuar a modernização dos meios digitais, sejam eles voltados para cursos específicos, palestras, criação de plataformas de ensinos gratuitas e acesso a internet para pessoas em situação de vulnerabilidade. A educação no Brasil deveria ser vista como uma forma de contribuição para transformar a realidade social e econômica de crianças, jovens e adultos que buscam mudar de vida através dela. A presente pesquisa compreende que é necessário que os representantes do povo garantam a permanência das universidades públicas no Brasil e prezem pelo direito a educação gratuita.

A medida de contingenciamento orçamentário no ensino superior prejudica o segmento de pesquisas e práticas de extensão nas universidades. É necessário que o governo federal invista nas universidades públicas para que elas mantenham sua integridade e continuem contribuindo para a formação de milhares de brasileiros. Faz-se necessário também que seja restabelecido no futuro a ampliação dos recursos orçamentários, para que o ensino superior público no Brasil continue promovendo pesquisas importantes em todas as áreas de conhecimento.

Sabemos que a educação contribui para o avanço dos direitos sociais no país, bem como contribui para a redução de desigualdades sociais, e por isso, deve ser vista como a melhor forma de investimento em todo o mundo e não como um gasto público. O dinheiro público por outro lado é o meio que torna o país uma democracia, repassando ao povo, a sua destinação como viés de investimento, direito social e qualidade fornecidos através de uma boa educação. Em torno disso, o orçamento e os recursos públicos são fundamentais para instituir e inovar ações públicas, principalmente na educação e na saúde pública, que são fontes essenciais para manutenção de um Estado.

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7. Declaração de direitos

 O(s)/A(s) autor(s)/autora(s) declara(m) ser detentores dos direitos autorais da presente obra, que o artigo não foi publicado anteriormente e que não está sendo considerado por outra(o) Revista/Journal. Declara(m) que as imagens e textos publicados são de responsabilidade do(s) autor(s), e não possuem direitos autorais reservados à terceiros. Textos e/ou imagens de terceiros são devidamente citados ou devidamente autorizados com concessão de direitos para publicação quando necessário. Declara(m) respeitar os direitos de terceiros e de Instituições públicas e privadas. Declara(m) não cometer plágio ou auto plágio e não ter considerado/gerado conteúdos falsos e que a obra é original e de responsabilidade dos autores.

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