Políticas públicas para a pessoa idosa: uma revisão narrativa cronológica

ARTIGO ORIGINAL

Políticas públicas para a pessoa idosa: uma revisão narrativa cronológica

Larissa Michelle Perdigão-Nass¹

Public Policies for the Elderly: A Chronological Narrative Review

Abstract

Public policies constitute a set of interventions planned and implemented by the State with the purpose of addressing collective demands and responding to structural needs. A significant portion of public policies is aimed at the elderly, within the context of an aging population. In this context, the present study identifies, through bibliographic research that supports a chronological narrative review, the main events highlighted in the literature related to public policies for the elderly. Periods or eras of these policies were identified, with the first period ending in 1960, marked by few interventions; the second period spanned from then until 1988, with the Brazilian State more focused on legislating on social security matters and some specific initiatives for elderly care; the third period covered the time from the promulgation of the Constitution to 2002, during which new constitutional guarantees related to the elderly were gradually turned into laws or modern policies; the fourth period, from 2003 to 2010, was marked by the advent of the Statute of the Elderly, though underfunded; the fifth period, from 2011 to 2022, witnessed constant changes in administration that led to few and weak public policies for the elderly population; and the last period, starting in 2023, marked by the prominence of other actors, such as the Judiciary and the National Congress, for better or for worse. The text concludes by noting that much can still be done, despite the underfunding of these policies, and urges interest groups to act in favor of the elderly.

Keywords: Public Policies; Elderly People; Chronology.

• • Introdução

 Políticas públicas constituem um conjunto de intervenções planejadas e implementadas pelo Estado com o propósito de enfrentar demandas coletivas e responder a carências estruturais. Embora possam emergir do diálogo com diferentes segmentos sociais, como universidades, movimentos populares e organizações do terceiro setor, é por meio da legitimação institucional, especialmente pelas instâncias legislativas e executivas, que essas propostas adquirem caráter oficial. Tais políticas representam instrumentos estratégicos de ação estatal voltados à transformação de realidades marcadas por desigualdades e desafios nas esferas social, econômica, ambiental, educacional, sanitária, da segurança, entre outras.

Políticas públicas eficientes e eficazes podem gerar impactos extremamente positivos ao tecido social, promovendo bem-estar, reduzindo desigualdades, garantindo o bom e o eficiente uso dos recursos públicos por meio da organização e do planejamento, promovendo desenvolvimento econômico, convocando a sociedade à participação nas decisões e respondendo aos desafios da contemporaneidade, em uma dinâmica de soma positiva.

Dentro do vasto conjunto de políticas públicas existentes, uma fração relevante das políticas públicas são aquelas voltadas para pessoas idosas. Essas políticas têm como principal foco atender às necessidades específicas desse grupo etário, bem como assegurar a efetivação e a garantia dos seus direitos legais e morais. Elas têm como objetivo assegurar uma melhor qualidade de vida, proteção e inclusão social para a população idosa. Essas políticas podem abranger diversas áreas, como saúde, assistência social, educação, mobilidade, segurança, acessibilidade, entre tantas outras dimensões essenciais para assegurar um envelhecimento ativo e digno [1].

No Brasil, o Ministério da Saúde e o Sistema Único de Saúde mantêm políticas específicas para esse público, como atendimento especializado e programas de prevenção de doenças comuns em pessoas idosas. Paralelamente, a Previdência Social garante programas como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), voltado a pessoas idosas sem condições de prover sua própria subsistência, além de aposentadorias e pensões cujo principal público é formado por pessoas idosas. Além disso, diversos municípios e Estados visam garantir moradias e infraestrutura urbana adequados e acessíveis, tanto do ponto de vista físico, com rampas, corrimões, assentos preferenciais etc., quanto econômico, com isenções parciais ou totais de tributos e outras tarifas. Também se observa a oferta de atividades e projetos educacionais e culturais específicos para as pessoas idosas, incluindo-as nas atividades comunitárias. Dispositivos legais também buscam garantir seus direitos civis e a sua autonomia, combatendo a violência doméstica, o abandono e a discriminação, assim como promovendo políticas de proteção contra fraudes e abusos financeiros [2]. Porém, nem tudo isto funciona a contento nos diversos locais e tempos, sendo importante uma análise isenta da situação real da pessoa idosa ante este quadro.

A manutenção e a expansão de políticas públicas para pessoas idosas, como estas e diversas outras, tem o condão de garantir dignidade e bem-estar, incluir socialmente, além de enfrentar vulnerabilidades específicas. A relevância de que, a partir do entendimento de sua trajetória histórica, sejam renovadas e ampliadas tais políticas públicas mora não somente na existência de pessoas idosas como uma fatia considerável da população brasileira, mas em dois outros fatos. Um é o de vivenciarmos um envelhecimento populacional, com a proporção de pessoas idosas na população aumentando rapidamente. Outro é o de que todas as pessoas tendem a chegar a essa faixa etária, implicando ser necessário garantir que todos possam envelhecer de forma saudável, digna e ativa e, com isto, seguir participando, de todas as formas possíveis, da vida social, econômica e política.

O envelhecimento populacional é uma questão urgente em muitos países, incluindo o Brasil [3]. Discutir políticas públicas voltadas para pessoas idosas é de grande relevância tanto para os gestores públicos quanto para a sociedade em geral. O estudo pode contribuir para um debate mais informado sobre as prioridades e sobre as estratégias necessárias para enfrentar as questões que envolvem o envelhecimento da população, sejam elas sociais, econômicas, de direito ou de saúde.

Ainda que a relevância das políticas públicas voltadas para pessoas idosas justifique, por si só, a realização de uma pesquisa sobre elas, entende-se ser necessário destacar a necessidade de investigar e compreender o desenvolvimento histórico da criação e da implementação dessas políticas. Há diversas razões que justificam a realização desse tipo de estudo para além do envelhecimento populacional e para a relevância intrínseca das políticas públicas, como segue.

Uma razão é a de que, sendo dinâmicas as necessidades da população idosa, torna-se vital entender como as políticas públicas têm evoluído (ou não) para lidar com essas novas demandas e para corrigir as próprias lacunas na busca de em melhorar a qualidade de vida, reduzir a vulnerabilidade e proporcionar os direitos fundamentais dessa população. Isso pode ajudar a sugerir melhorias ou novas abordagens para enfrentar esses desafios.

Outra razão são as especificidades da população idosa, o que faz com que políticas públicas universais sejam, às vezes, insuficientes para lidar com suas necessidades particulares, demandando um desdobramento de política universal em política específica para a pessoa idosa. Estudos que olhem para a questão podem identificar áreas onde as pessoas idosas ainda não estão sendo adequadamente atendidas ou em que as políticas não foram ou não estão sendo implementadas de maneira eficaz.

Observar políticas antigas e atuais também ajuda a compreender seu impacto, identificando boas práticas que podem ser ampliadas, e políticas fracassadas que merecem ser descontinuadas, revisadas ou, ainda, não ser retomadas [4]. Ao sistematizar o conhecimento existente, o trabalho pode fornecer uma visão clara das melhores práticas e das áreas que exigem mais atenção por parte dos formuladores e dos executores de políticas públicas, além de evidenciar lacunas no conhecimento a serem supridas por novas pesquisas.

Potencialmente, este tipo de estudo acadêmico pode sensibilizar, para além de gestores públicos, profissionais das áreas de saúde, de assistência social, do direito, da economia, da ciência política, entre outros, para as questões que envolvem pessoas idosas, preparando melhor estes profissionais para lidar com as necessidades dessa população.

Em resumo, um trabalho acadêmico sobre a trajetória das políticas públicas voltadas para pessoas idosas justifica-se porque oferece uma análise crítica sobre como as políticas foram e estão sendo formuladas e implementadas, identifica lacunas e desafios e, além disso, propõe melhorias para garantir que a população idosa tenha seus direitos assegurados e possa viver com dignidade e bem-estar.

Foram objetivos do trabalho realizar um levantamento histórico das políticas públicas voltadas à população idosa ou que, ainda que inespecíficas, tocam a vida da pessoa idosa; identificar, dentro das possibilidades, desafios, lacunas e tendências no desenvolvimento e implementação dessas políticas; e, no que cabia, analisar os impactos dessas iniciativas na qualidade de vida das pessoas idosas, considerando aspectos sociais, econômicos e de saúde, para contribuir para futuras discussões e avanços nessa área.

• • Metodologia

O presente trabalho pode ser caracterizado como uma revisão narrativa, sendo um estudo que busca reunir, sintetizar e analisar informações relevantes sobre a temática proposta. Trata-se, portanto, de um estudo qualitativo. Inicialmente, utilizar-se-á como método a pesquisa bibliográfica, que consiste na busca e análise de materiais já publicados sobre o tema em questão. Essa técnica fundamenta-se no uso de dados e informações extraídas de fontes, especialmente escritas, permitindo ao pesquisador um contato aprofundado com as discussões, teorias e abordagens já desenvolvidas no campo de estudo [5]. A pesquisa bibliográfica proporciona um embasamento teórico que possibilita compreender o estado da arte da questão analisada, bem como identificar lacunas na literatura, contradições teóricas ou novas perspectivas de abordagem. Como destaca Rother [6], “revisões narrativas não informam as fontes de informação utilizadas, a metodologia para busca das referências, nem os critérios utilizados na avaliação e seleção dos trabalhos”.

Ainda que a pesquisa bibliográfica possa estruturar, isoladamente, a metodologia de uma pesquisa [7], no presente estudo, ela foi empregada como uma técnica auxiliar à revisão narrativa. Textos que se propõem a realizar revisões narrativas desempenham uma função essencial para a educação continuada, pois permitem a assimilação rápida de conhecimentos relevantes de forma qualitativa [6]. Essa característica os torna especialmente úteis para pesquisadores, profissionais e demais interessados que buscam uma visão abrangente sobre determinado assunto, mesmo que esses textos não apresentem uma metodologia reprodutível que possibilite a obtenção de respostas quantitativas ou estatísticas. Assim, o presente estudo não se propõe a estabelecer relações numéricas ou estatísticas sobre as políticas públicas que atendem ou protegem pessoas idosas de hoje ou do passado, mas sim a evidenciar e discutir os aspectos mais relevantes apontados pela literatura existente sobre o tema.

O desenvolvimento do trabalho segue estrutura sugerida para artigos de revisão narrativa [6]. Assim, após a introdução, o texto se organiza cronologicamente, de modo a facilitar a compreensão e a análise dos aspectos fundamentais da bibliografia levantada. A menção a fatos extraídos das fontes consultadas será feita de acordo com os tópicos considerados mais pertinentes à discussão, refletindo as abordagens adotadas pelos materiais obtidos. Após a exposição e a análise do conteúdo principal, são apresentados comentários à guisa de conclusão, sintetizando os pontos-chave abordados no estudo e apontando possíveis direcionamentos para futuras pesquisas e discussões sobre o tema.

Ao seguir essa abordagem, o presente estudo busca contribuir para o debate acadêmico e social sobre a realidade das políticas públicas dirigidas à população idosa, trazendo à tona as principais reflexões e desafios enfrentados por esse grupo dentro da população. Por meio da revisão narrativa, espera-se oferecer um panorama claro e acessível da literatura existente, permitindo que pesquisadores, profissionais do direito, formuladores de políticas públicas e demais interessados possam compreender melhor essa temática e suas implicações.

• • Desenvolvimento e discussão

3.1 A atenção do estado a pessoas idosas até 1960

As primeiras formas de atendimento à pessoa idosa no Brasil registradas na literatura parecem ser as de internação ou de residência em instituições nem sempre especializadas e que não seguiam, evidentemente, as características contemporâneas de uma instituição de longa permanência para idosos (ILPI) de qualquer tipo ou qualidade. Em realidade, essas instituições do passado sequer eram especializadas no atendimento a pessoas idosas, recebendo, em regra, pessoas pobres ou miseráveis que não tinham teto. Ademais, eram instituições de caridade, fossem filantrópicas ou religiosas, e não estatais [8]. O surgimento destas instituições remeteria à Idade Média e ao cristianismo: um pioneiro seria o papa Pelágio II, no século VI, ao transformar sua residência em uma instituição de abrigo, recebendo pessoas idosas [9].

O registro mais comum de instituição voltada ao abrigo de pessoas idosas no Brasil é o da Casa dos Inválidos, que teria sido criada na última década do século XVIII, no Rio de Janeiro [10]. Nesse caso, ainda que o objetivo fosse o de atender pessoas idosas, o critério de admissão era o de que as pessoas tivessem servido às Forças Armadas. De outra forma, não se trataria de caridade, mas de reconhecimento de fundo nacionalista a homens que prestaram serviço militar. Há, porém, quem reconheça outra instituição como pioneira, por ter sido criada na década anterior: a casa da Ordem Terceira da Imaculada Conceição, aberta também no Rio de Janeiro e, neste caso, com intenção mais clara de fazer caridade [8].

Ao longo do século XIX, verificou-se uma alteração dos olhares sociais e da atuação estatal envolvendo pessoas pobres, pessoas inválidas e pessoas idosas. Nesse processo, a assistência à pobreza passou por uma transformação nos critérios de legitimidade. Teria sido iniciada uma distinção (ou discriminação) entre aqueles que seriam verdadeiramente necessitados, estando nesta categoria crianças, mulheres e pessoas idosas, geralmente brancas, e aqueles indivíduos adultos, porém negros livres e, ainda que considerados de alguma forma válidos para o trabalho, por estarem sem emprego ou teto, chamados de “vadios” e, portanto, passíveis de abandono e/ou de punição [11]. Há um outro nome para este fenômeno crescente no século XIX e persistente nas primeiras décadas do século XX: higienismo social, fenômeno destrinchado, por exemplo, na sua faceta paulista [12].

Em 1830, a mendicância tornou-se um crime, cuja pena poderia ser de prisão simples ou de trabalho, em período variável de oito dias a um mês, “segundo o estado das forças do mendigo”, conforme aponta o Código Criminal de 1830 em seu Art.296. Na realidade, a falta de um emprego e de um teto impunha, apenas por tais condições, o tipo penal de “vadiagem”, constante do Art.295. A repressão autorizada por essa lei teria começado em seguida e consistia, essencialmente, em encontrar pessoas sem trabalho, mas aptas a ele, e interná-las na Casa de Correção da Corte. Esta casa seguia o modelo europeu de casas correcionais surgidas no século XVI, em que a regra era o trabalho forçado. Enquanto isso, os ditos “inválidos”, “idiotas”, doentes e crianças abandonadas seguiam sendo recebidos por instituições como a Santa Casa de Misericórdia ou o Hospício de Pedro II. Note-se, porém, que a separação por instituição existia, ainda que precariamente, quase que exclusivamente no Rio de Janeiro, a capital brasileira de então [13]. Em outras localidades, a regra era pôr todos na mesma instituição [9]. Em não havendo instituições específicas para pessoas idosas, o que era comum até fins do século XIX, estas eram abrigadas nos asilos de mendicidade, ainda que não fossem obrigadas a trabalhar [9].

Instituições específicas para pessoas idosas, no entanto, somente viriam a surgir perto da última década do século XIX. Na então capital, em 1890, foi fundado o Asilo São Luiz para a Velhice Desamparada [11]. Este teria sido um modelo da época, recebendo apoio da elite – inclusive com doações generosas –, subvenção do governo e apoio de uma ordem de freiras franciscanas. O apoio foi tanto que o asilo conseguiu ampliar-se de 45 leitos logo após a inauguração para 260 leitos em meados da década de 1920. A imagem social da “velhice” no Brasil, porém, passou a ganhar as feições de uma internação no São Luiz [11], o que, decerto, teve impactos naquilo que se busca estudar aqui, que são as políticas públicas para a pessoa idosa no Brasil. Isto porque, para retratar a “velhice”, jornalistas e outros membros da elite intelectual iam ao São Luiz.

Fato é que a existência do São Luiz na capital e de pessoas dispostas a escrever sobre o envelhecimento que ali presenciavam, ainda que com forte carga negativa [11], provocou, em concomitância com outros fatores sociais, um olhar mais atento do poder público quanto à necessidade de legislar sobre a pessoa idosa. Uma das primeiras iniciativas é a chamada Lei Eloy Chaves, disposta no Decreto 4.682/1923. Este dispositivo legal, cujo nome remete ao proponente, criou as Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs) para os ferroviários, um marco inicial para a proteção social da pessoa idosa no país. As empresas ferroviárias, porém, eram privadas, e os desfalques e os descumprimentos da lei nas CAPs eram a regra [14].

Da década de 1930 até a década de 1950, nada de especial foi feito como política pública específica para as pessoas idosas. Reconhece-se, porém, que a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública na década de 1930, a descentralização da saúde aos Estados em reversão à centralização e ao apagamento das identidades regionais promovidos pela ditadura Vargas na década de 1940 e a adoção de medidas como saneamento, controle de infecções e vacinação tal como recomendadas pela Organização Mundial da Saúde a partir da década de 1950 tiveram algum impacto generalizado na longevidade, beneficiando, também, as pessoas idosas no Brasil [15].

3.2 As décadas de 1960 a 1980

Em 1961, foi fundada a Sociedade Brasileira de Geriatria (SBG), buscando congregar médicos que atuassem nessa especialidade. Desde o fim da década de 1960, a entidade tem o nome de Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG) e aceita a associação de outros profissionais de saúde, ampliando seu escopo de atuação [16]. Porém, o número de profissionais de saúde especialistas em pessoas idosas ainda era extremamente reduzido. Em 1972, o editor de uma revista acadêmica que publicava um raro artigo sobre pessoas idosas teve de explicar por que aceitou um artigo sobre essa temática, acrescentando que o Brasil só reconhecia, àquela altura, haver trinta e quatro gerontologistas em um país de cem milhões de habitantes [11].

Ou seja, se até o estudo da saúde da pessoa idosa ainda engatinhava, dificilmente haveria de se esperar políticas públicas específicas na área para esse estrato populacional. Daí a surpresa da ação pioneira do paraestatal Serviço Social do Comércio de São Paulo (Sesc-SP), que oferecia atividades de convivência a trabalhadores do comércio: sua unidade de Campinas inovou, a partir de 1974, ao apoiar a realização de atividades físicas em grupos específicos para pessoas idosas, o que acabou por ter reflexos até em unidades do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) [17]. Outra fonte aponta que, em realidade, tal experiência do Sesc-SP remeteria a um grupo piloto formado em fins de 1962, embora reconheça que foi apenas na década de 1970 que a iniciativa tomou tração [18]. Por fim, há quem diga que teria havido, ainda, outros programas destinados a pessoas idosas desenvolvidos no Brasil na década de 1970, embora não os listem [19].

Mas estes reflexos eram tênues demais. As políticas estatais para pessoas idosas nas décadas de 1960 e 1970 seguiam sendo, essencialmente, ligadas à renda, como foi a Lei Eloy Chaves. A Lei Orgânica da Previdência Social (Lei Federal 3.807/1960), por mais que tenha sido um avanço na proteção da renda da pessoa idosa, só faz referência direta à proteção da saúde no seu Art.1º, sendo que a referida lei é constituída de 183 artigos. Também houve no período a Lei Federal 6.179/1974, que ficou conhecida como Lei do Amparo Previdenciário. Ela permitiu o acesso de maiores de 70 anos e de pessoas chamadas “inválidas” que não pudessem prover o próprio sustento e, tampouco, pudessem depender economicamente de terceiros a uma renda mensal vitalícia de meio salário-mínimo, desde que tivessem tido algum tipo de ingresso anterior no regime do INPS. Ademais, a Lei 6.435/1977 regulou, pela primeira vez, a previdência privada. Por fim, teria havido algumas outras iniciativas no campo da assistência social com o uso da estrutura do INPS [20].

Na década de 1980, observou-se a criação de associações e de conselhos voltados à organização coletiva dos interesses das pessoas idosas, tanto dentro quanto fora da estrutura do Estado [19]. Além disso, teria ocorrido nessa década a instalação de grupos de trabalho a subsidiar a redação de uma política nacional voltada à pessoa idosa que regulasse e ampliasse os direitos assegurados na Constituição de 1988, em dispositivos como seu Art.230, o que, como se verá, ocorreu na década seguinte. Não se pode esquecer, mais uma vez, que cada política pública que melhora a vida da coletividade também melhora a vida das pessoas idosas. Nesse sentido, a Constituição de 1988, ao fortalecer o sistema público de saúde, a assistência social e a previdência social, entre outras áreas, contribuiu para uma atenção maior aos problemas e às necessidades das pessoas idosas.

Alguns desses eventos da década de 1980 foram influenciados pelo impacto do envelhecimento da população no mundo desenvolvido. O evento que marcou a preocupação desses países com o tema foi a Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento, evento que, por ter tido outra edição em 2002, passou a ser conhecido como a Primeira Assembleia sobre o tema. A Carta de Viena, documento final do evento que representa um plano de ação global sobre o envelhecimento humano, foca a necessidade de parceria entre Estados e sociedade civil para planejar e oferecer políticas eficazes de atendimento à pessoa idosa nas áreas econômica, social, de saúde e de direitos, garantindo-lhes bem-estar, moradia, cidadania e trabalho [21]. Teria havido ainda, nessa mesma década de 1980, iniciativas nacionais europeias diversas, para além da Assembleia, visando reformar seus sistemas de proteção social de pessoas idosas e vulneráveis, havendo até mesmo alguns que deram ênfase na proteção de pessoas que perderam sua autonomia e necessitavam de cuidados permanentes [22].

3.3 Avanços ocorridos no sesquidecênio pós-Constituição

A década de 1990 representou, no mundo desenvolvido, uma sequência mais sólida do despertar para as questões do envelhecimento, enquanto, no Brasil, o período representou o início desse despertar, incentivado tanto pelo desenvolvimento de políticas no exterior, quanto pelo novo alicerce oferecido pela dita “Constituição Cidadã”. Em 1991, por exemplo, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou a Resolução 46/1991, que fixou os Princípios das Nações Unidas para as Pessoas Idosas em conformidade com a Carta de Viena. O documento aponta para 18 princípios a serem adotados pelos governos dos países-membros da ONU sob os aspectos da independência, da participação, da assistência, da realização pessoal e da dignidade da pessoa idosa.

Não muito tempo depois, o Brasil expressou seu apoio a esses princípios em seu arcabouço legal. Uma das formas pelas quais isso se viabilizou é ampla, não destinada especificamente a atender a pessoa idosa: a Lei Orgânica da Assistência Social (Lei Federal 8.742/1993). Um de seus objetivos, fixado com clareza já no Art.2º, é o de reiterar a oferta de um salário-mínimo de benefício às pessoas com deficiência ou idosas que comprovem não ter meios de sustento, seja por si ou pela ausência de condições por parte da família, tal como já determinava o Art.203, inciso V, da Constituição Federal – trata-se do que veio a ser conhecido como Benefício de Prestação Continuada (BPC).

Outra forma de implementar a Carta de Viena no Brasil ocorreu à mesma época, pela aprovação da chamada Política Nacional do Idoso, a PNI (Lei Federal 8.842/1994). Tal política incide sobre pessoas maiores de sessenta anos de idade, recorte etário tal como definido pela Organização Mundial da Saúde para países em desenvolvimento. Se no Art.10 dessa lei são listadas, de forma positiva, trinta e três competências distribuídas nas áreas da promoção e assistência social; saúde; educação; trabalho e previdência social; habitação e urbanismo; justiça; cultura, esporte e lazer, também é preciso destacar, pelo viés negativo, que foram vetados os Arts.11 a 18 da lei, que criariam e regulariam a composição do Conselho Nacional do Idoso definido no Art.6º da mesma lei.

A prerrogativa constitucional exclusiva do Executivo de criar um conselho – eis o motivo do veto – somente consubstanciou-se em 2002, por meio do Decreto Federal 4.227/2002, que criou o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso. Note-se que, apesar de tais conselhos servirem como um local privilegiado de exercício da cidadania da pessoa idosa, seu caráter segue essencialmente consultivo e a sua criação em Estados e municípios é extremamente lenta ante a sua necessidade. O Estado do Acre, por exemplo, somente criou seu Conselho Estadual de Direitos da Pessoa Idosa em 2020 [23]. Quanto ao fato de que tais conselhos sejam definidos, em geral, como instâncias deliberativas, mas acabem por ter tais competências esvaziadas, há quem evidencie o fato a partir do estudo do caso de um Conselho Municipal da Pessoa Idosa no interior de São Paulo [24].

O governo federal, a despeito de atrasar a criação de um conselho nacional da pessoa idosa, teria articulado, ainda em 1997, um Plano Integrado de Ação Governamental para o Desenvolvimento da Política Nacional do Idoso, visando integrar ações em prol da implementação da PNI, definindo ações, estratégias e rateios orçamentários de cada órgão setorial e entre as três esferas de governo [25].

Um dos ministérios que se motivou a buscar delinear sua atuação em cumprimento às competências definidas na PNI foi o Ministério da Saúde. Este ministério aprovou, por meio da Portaria GM/MS 1.395/1999, a Política Nacional de Saúde do Idoso (PNSI). Note-se, porém, que um dos princípios dessa política, presente em sua introdução, era a de reconhecer que a maior parte das pessoas idosas é absolutamente capaz de decidir sobre seus interesses e organizar-se sem necessidade de ajuda, o que, segundo a portaria, estaria alinhado aos conceitos gerontológicos da época. Tal pessoa idosa, afirma a PNSI, haveria de ser considerada saudável, ainda que fosse portadora de uma ou mais doenças crônicas. O conceito mais reforçado no documento é o de capacidade funcional em suas múltiplas dimensões, a qual deveria ser mantida e desenvolvida nas pessoas idosas.

Nesse sentido, não surpreendeu o Ministério da Saúde brasileiro que a Segunda Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento, ocorrida em 2002, buscasse a participação ativa das pessoas idosas na sociedade, o fomento à saúde e ao bem-estar da pessoa idosa por meio da promoção de um envelhecimento saudável e de um entorno propício e favorável ao envelhecimento [26]. Em outras palavras, a PNSI mostrou-se vanguardista ante as discussões internacionais que só ocorreram dois anos depois.

Mas ainda há mais aspectos em que a PNSI mostrou-se bastante atenta e consciente da problemática da pessoa idosa de forma ampla. Reconheceu, por exemplo, que a maioria das instituições brasileiras de ensino superior não havia despertado para a transição demográfica e suas consequências sociais e de saúde pública, com especial atenção à escassez de recursos humanos especializados no atendimento da pessoa idosa. De fato, o primeiro curso superior de Gerontologia somente viria a ofertar sua primeira turma em 2005, devendo-se o pioneirismo à pública Universidade de São Paulo [27], secundada pela Universidade Federal de São Carlos, mas, esta, apenas em 2009 [28]. A PNSI também previu, há 26 anos, que o número de pessoas idosas no Brasil seria de 32 milhões em 2025. O número está muito próximo do verificado hoje: 33 milhões [29], um número ainda maior.

3.4 Políticas para pessoas idosas entre 2003 e 2010

A Constituição Federal, em seu já citado Art.230, define que o dever de amparar as pessoas idosas é compartilhado entre família, sociedade e Estado. A questão é que, por sua existência difusa, é comum a ausência dos dois últimos, restando à família a sobrecarga da missão. Este teria sido um dos motivos da aprovação do hoje denominado Estatuto da Pessoa Idosa (Lei Federal 10.741/2003): esta lei traria mais formas estatais de amparo à pessoa idosa, para além da insuficiência demonstrada pela Política Nacional do Idoso para a satisfação dessas necessidades [30]. É o que afirma o Art.1º da lei: seu destino haveria de ser o de “regular os direitos assegurados às pessoas com idade igual ou superior” a sessenta anos. A experiência social de o país ter uma lei a buscar proteção específica a um grupo vulnerável já teria sido observada com algum sucesso no caso do Estatuto da Criança e do Adolescente, com o Estatuto da Pessoa Idosa a tentar replicar essa conquista [30].

Apesar de o Estatuto da Pessoa Idosa ser objeto de críticas por sua suposta ineficácia normativa, tal documento legal teria o mérito de ter criado um sistema de garantias de direitos da pessoa idosa [30]. A despeito dos problemas ocorridos nessa trajetória de construção de uma rede de proteção legal antes inexistente, os direitos sociais das pessoas idosas no Brasil têm uma garantia mais robusta que antes da promulgação do Estatuto [30]. Para além de definir atribuições a autoridades policiais, a autoridades de saúde, ao Ministério Público, aos conselhos da pessoa idosa nos três níveis de governo, entre outras entidades e órgãos, o Estatuto da Pessoa Idosa também define crimes e infrações administrativas com suas respectivas penas e sanções, além de trazer normativas processuais específicas a este estrato populacional.

Em artigo que celebrava os vinte anos do Estatuto da Pessoa Idosa [31], há referência a uma pesquisa conduzida pelo DataSenado pouco tempo antes, em que se verificou que três em cada quatro pessoas dizem conhecer o Estatuto, mas essencialmente em estratos de saber médio e baixo. O mais triste é perceber que é entre as pessoas idosas que moram os percentuais mais baixos de conhecimento sobre o diploma legal que visaria protegê-las. É certo que quem não conhece seus direitos não tem grande probabilidade de os exercer. Neste sentido, ainda há muito a ser feito para que o Estatuto da Pessoa Idosa realize plenamente os objetivos aos quais se destina, especialmente no campo das políticas públicas.

Seguem-se outras críticas. Tome-se como base a execução dos direitos estabelecidos no Estatuto da Pessoa Idosa no Estado da Paraíba. Uma das críticas dizia respeito à ênfase em internações em instituições de longa permanência, sabendo-se que há outras modalidades de atendimento à pessoa idosa e que não seriam fortalecidas na atual configuração da lei. Outra sugeria que a ausência de um Conselho Tutelar nos moldes do que há para defender crianças e adolescentes prejudica, por exemplo, a agilidade na identificação e na abordagem de situações de risco para pessoas idosas e que exigiriam rapidez na concessão de medidas protetivas [32]. Em outras palavras, os conselhos municipal e estadual da pessoa idosa não têm a atribuição de fiscalizar famílias, instituições e outros espaços onde estão as pessoas idosas como têm os conselhos tutelares previstos no Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei Federal 8.069/1990). Note-se que tal fato já era reconhecido pelo poder público: a PNSI de 1999, além de reconhecer a sobrecarga da família no cuidado da pessoa idosa, dizia que tal cuidado vinha sendo ocultado da opinião pública, exigindo maior visibilidade.

Há, também críticas que merecem ponderação. Há quem diga que, a despeito dos avanços trazidos pelo Estatuto, ainda há contradições [33]. Uma delas é a de que não teriam sido estabelecidas prioridades para a implementação dos direitos e outros dispositivos. Pior: a despeito de impor medidas custosas, o Estatuto prescindiria de ter indicado fontes para o financiamento dessas medidas. Concluiu-se que, nesse caso, alguns dos custos de medidas já em aplicação estariam sendo arcados por outras alíneas de orçamento, algo que, nessa visão, ameaçaria a solidariedade intergeracional.

É fato que o Estatuto é subfinanciado, inclusive se considerarmos que, apesar de haver, desde 2010, fundos nacional, estaduais e municipais da pessoa idosa (Lei Federal 12.213/2010), estes servem apenas para complementar outros orçamentos [34]. Porém, parece inadequado falar em “ameaça à solidariedade intergeracional”, posto que o pressuposto do Estado de Bem-Estar Social é o de ser financiado por quem pode pagar e financiar quem não tem recursos. Em outras palavras, mesmo que o Estatuto da Pessoa Idosa apontasse fontes de recursos ou que os fundos da pessoa idosa fossem robustos e não meramente complementares, seguramente esse subsídio haveria de ser feito, em significativa proporção, pela população economicamente ativa, como já ocorre com outros grupos vulneráveis.

Seguindo em rota cronológica, chega-se a 2006, ano em que o Ministério da Saúde revogou a Política Nacional de Saúde do Idoso de 1999, propondo outra em seu lugar por meio da Portaria GM/MS 2.528/2006, em um revisionismo não necessariamente fundado na demanda efetiva. O documento inicia com a alegação de que a política anterior seria limitada ao entender que o principal problema a afetar a pessoa idosa seria a perda de sua capacidade funcional, sendo que, como se viu, de fato, a Portaria GM/MS 1.395/1999 deu ênfase a este aspecto, mas mostrando conhecimento e vanguarda em tantos outros. Ao mesmo tempo, a portaria nova, que, em contrassenso à sua crítica, é limitada no reconhecimento de problemas diversificados da pessoa idosa para além da saúde em senso estrito, reconhece que a legislação brasileira relativa aos cuidados da população idosa já era bastante avançada à época, faltando, apenas, uma melhora expressiva na prática, ou seja, na efetiva consubstanciação desse arcabouço legal. De fato, a principal crítica clara e direta da nova Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa sobre o que havia até então incide sobre a Portaria GM/MS 702/2002, que criou os mecanismos de organização e de implantação de Redes Estaduais de Assistência à Saúde do Idoso, o que constitui, reitere-se, um aspecto prático, de implementação, da política anterior.

Também em 2006, no mês de maio, observou-se a organização da primeira Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa por parte da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República. Os temas discutidos pelos gestores e por outros líderes de grupos de interesse foram 1) Ações para a efetivação dos direitos das pessoas idosas quanto à promoção, proteção e defesa; 2) Enfrentamento à violência contra a pessoa idosa; 3) Atenção à saúde da pessoa idosa; 4) Previdência social; 5) Assistência social à pessoa idosa; 6) Financiamento e orçamento público das ações necessárias para efetivação dos direitos das pessoas idosas; 7) Educação, cultura, esporte e lazer para as pessoas idosas; 8) Controle democrático: o papel dos Conselhos [35]. O objetivo da conferência, que teve outras quatro edições realizadas (em março de 2009, novembro de 2011, abril de 2016 e setembro/outubro de 2021) e tem uma prevista (para novembro de 2025), era o de constituir uma Rede Nacional de Proteção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (Renadi), rede que documento federal de 2022 reconheceu ser uma iniciativa de acanhados avanços [36].

Finda o período a já citada Lei Federal 12.213/2010, que instituiu o Fundo Nacional do Idoso e autorizou a constituição de fundos estaduais e municipais da pessoa idosa. Reitere-se que, como já dito, tais fundos manipulam verbas residuais, complementares a outras alíneas de orçamentos públicos nas três esferas de governo [34]. Neste sentido, a implementação efetiva dos direitos fixados no Estatuto da Pessoa Idosa segue dependente de verbas orçamentárias advindas de valores que não passam pelos fundos da pessoa idosa em cada nível de governo.

3.5 A espargida atuação das gestões da década de 2010

A década de 2010 foi especialmente turbulenta na liderança da administração federal, o que levou a orientações diversas no que diz respeito a políticas públicas voltadas às pessoas idosas. Em 2013, houve a publicação do Decreto Federal 8.114/2013, que estabeleceu o Compromisso Nacional para o Envelhecimento Ativo, dando seguimento a documento da Organização Mundial da Saúde (OMS) publicado no Brasil em 2005 e que definia o envelhecimento ativo como uma política de saúde, o qual, por sua vez, era fruto das discussões da Segunda Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento de três anos antes [37]. O ponto fraco do decreto era a necessidade de adesão e, portanto, assunção de novas responsabilidades por parte de Estados e municípios, sem a previsão de contrapartida financeira suficientemente evidente ou estável.

A instabilidade dos governos em meados da década de 2010 não colaboraram para que fossem observadas novidades expressivas na área das políticas públicas voltadas à pessoa idosa. Apenas em 2018 este quadro se modifica, com a instituição da Estratégia Brasil Amigo da Pessoa Idosa (Decreto Federal 9.328/2018). A mesma questão da adesão voluntária de Estados e municípios sem contrapartida orçamentária estável dificultou a ampliação da estratégia, tal como o compromisso tratado no parágrafo anterior.

Tanto este decreto de 2018 quanto outros que tratam de políticas voltadas à pessoa idosa, como o Decreto 1.948/1996, que regulamentava a Política Nacional do Idoso, e o Decreto 8.114/2013, que estabeleceu o Compromisso Nacional para o Envelhecimento Ativo, foram revogados ainda em 2019 por um novo documento, o Decreto Federal 9.921/2019, que alega ser um decreto de consolidação, ou seja, de reunião de atos normativos. Em outras palavras, não teria havido um desmonte das políticas públicas para pessoas idosas em termos normativos, como se viu em outras áreas na gestão federal iniciada em 2019.

Já a revogação do Decreto Federal 5.109/2004, que substituiu o Decreto 4.227/2002, que criou o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, reformou este órgão colegiado por meio do Decreto Federal 9.893/2019, renomeando-o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. Pode-se dizer que este conselho, tal como as políticas públicas voltadas à pessoa idosa, teve alguma sorte: não foi extinto na gestão 2019-2022, a despeito da existência do Decreto Federal 9.759/2019, que foi o principal documento a desmontar ou desinstitucionalizar colegiados e outras instâncias participativas de governo [38]. O Conselho Nacional dos Direitos do Idoso também seria extinto em 28 de junho de 2019 [39] pelo decreto de silenciamento dos colegiados que unem governo e sociedade civil para aconselhar, deliberar e monitorar as ações do Estado, mas o Decreto 9.893/2019 publicado no dia anterior o salvou.

De fato, a pessoa idosa constitui um dos poucos grupos de minorias ou de pessoas vulneráveis que não recebeu atenção negativa do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos e de outras áreas na gestão 2019-2022, em comparação com o que foi feito nesse período quanto às políticas para mulheres, às políticas de igualdade racial e às políticas para pessoas de sexualidades e generidades diversas [40]. Para as pessoas idosas, não somente houve a manutenção normativa das políticas já vigentes, como documentos como o Decreto Federal 10.133/2019 e o Decreto Federal 10.509/2020, ao menos em uma leitura superficial, as ampliou.

Ambos os decretos instituíram novos programas. O primeiro decreto estabeleceu o Programa Viver – Envelhecimento Ativo e Saudável. Apesar do nome, o que se extrai de sua leitura é que o programa, essencialmente, apenas promovia a doação de computadores do governo federal a Estados e municípios. Capitais de Estado estavam habilitadas a receber dez computadores e dez câmeras, chamadas “webcams”, podendo, no máximo, receber o dobro em situação excepcional. Ou seja, se a capital de São Paulo aderisse ao programa – não foi possível identificar se isto efetivamente ocorreu –, com seus 2 milhões de pessoas idosas [41], receberia, no máximo, um computador a cada 100 mil pessoas idosas. Sabe-se, porém, que, de acordo com o balanço da gestão da Secretaria Nacional de Promoção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa no período 2019-2022 [42], aderiram ao programa 101 municípios em 2019, 79 em 2020, 2 municípios em 2021 e 70 em 2022, em um total de 252 municípios, ou meros 4,5% do total de municípios brasileiros.

Já o segundo decreto foi mais direto ao explicitar constituir um programa de transferência de bens da União a Estados e municípios. Trata-se do Programa de Equipagem e de Modernização da Infraestrutura dos Órgãos, das Entidades e das Instâncias Colegiadas de Promoção e de Defesa dos Direitos Humanos. Foi um programa um pouco mais generoso, doando um kit aos Conselhos de Direitos da Pessoa Idosa, constituído de veículo novo, três computadores; um projetor de imagem e um televisor, entre outros itens de menor valor. Neste programa, foram contemplados 185 conselhos no quadriênio [42]. Se considerarmos o dado de existirem 3.178 conselhos [43] e 27 estaduais e distrital em 2021, os conselhos contemplados constituem 5,8% do total, ritmo que exigiria mais de 17 quadriênios para equipar todos, desprezando-se a constituição de novos conselhos.

Muito provavelmente, os valores despendidos com estes dois programas, somados, não fazem sombra ao orçamento destinado a cumprir a Lei Federal 14.018/2020, que destinou 160 milhões de reais a ILPIs, independentemente de estarem ou não inscritas na dívida ativa da União. O destino dos valores não era restritivo: a lei meramente recomendou que as verbas concedidas sem contrapartida fossem destinadas a ações de prevenção e de controle da infecção por covid-19 dentro das ILPIs; compra de insumos e de equipamentos básicos para segurança e higiene; compra de medicamentos; e adequação dos espaços para isolamento dos casos suspeitos e leves de covid-19. Sob a referida lei, 2.619 ILPIs receberam verbas, e o aporte efetivo chegou a 165 milhões de reais somente em 2020 [42]. A efetividade deste vultoso valor distribuído às ILPIs ainda está pendente de ser examinada de forma isenta, seja por órgãos de controle, pela imprensa ou pela academia.

Diferentemente do que ocorreu no Brasil do início do século, em que políticas públicas para pessoas idosas encontravam-se na vanguarda do que se discutia internacionalmente, o início da presente década foi de apagão em termos de políticas públicas realmente sérias e efetivas. O descompasso com o exterior era evidente. A ONU declarou, em dezembro de 2020, a década 2021-2030 como a Década do Envelhecimento Saudável, por meio da adoção da Resolução A/RES/75/131 de sua Assembleia Geral. Pelo menos uma exortação expressada naquele documento não era, no mínimo, prioritária à gestão federal 2019-2022 [44]: o apelo a que os governos tomassem medidas ou as reforçassem visando prevenir, monitorar e atuar sobre os efeitos da covid-19 sobre as pessoas idosas.

Mas a Década do Envelhecimento Saudável não haveria de pensar apenas em termos de covid-19. Foi redigido um plano para esta década, considerado pela ONU o segundo plano de ação da Estratégia Global sobre envelhecimento e saúde da OMS. O primeiro, que lhe serviu de norte, é o Plano de Ação Internacional sobre o Envelhecimento das Nações Unidas de Madri, de 2002. Este novo plano buscou alinhar-se aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e ao cronograma da Agenda 2030 das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável. A ideia do plano é a de reunir governos, sociedade civil, agências internacionais, profissionais, academia, mídia e setor privado em busca de melhorar a vida das pessoas idosas, de suas famílias e de suas comunidades. Os compromissos de ação são dirigidos a três categorias de órgãos: Estados-membros; Secretaria da OMS e outras agências das Nações Unidas; Parceiros nacionais e internacionais. As áreas de ação são quatro: mudar a forma como pensamos, sentimos e agimos com relação à idade e ao envelhecimento; garantir que comunidades promovam as capacidades da pessoa idosa; entregar serviços de cuidados integrados e de atenção primária à saúde centrados na pessoa e adequados à pessoa idosa; propiciar o acesso a cuidados de longo prazo às pessoas idosas que necessitem. Por fim, o lema da Década é o de que “uma boa saúde proporciona mais vida aos anos” [45].

A Década do Envelhecimento Saudável foi mote para o que, possivelmente, seja o compromisso de maior adesão de outras esferas de governo na gestão 2019-2022 no que tange a políticas públicas direcionadas às pessoas idosas. Elaborou-se um Pacto Nacional de Implementação dos Direitos da Pessoa Idosa. Seus objetivos eram convidativos: difundir a Política Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, em especial o Estatuto da Pessoa Idosa; ampliar o número de Conselhos Municipais dos Direitos das Pessoas Idosas; reduzir o índice de violência contra a pessoa idosa. A ideia de que o município que constitui um Fundo Municipal da Pessoa Idosa vinculado ao Conselho Municipal da Pessoa Idosa pode beneficiar-se de doações direto na declaração de imposto de renda da pessoa física, e que o governo federal capacitaria os municípios para essa criação, é central no documento de apresentação do Pacto [46]. De fato, ao longo de 2021, a adesão ao Pacto foi realizada por 19 Estados e 1.751 municípios, o que deve ser somado aos 3 Estados e 749 municípios que aderiram no ano seguinte [42].

3.6 Atores (re)aparecem à cena desde 2023

De 2023 até hoje, tivemos algumas novas ações na área das políticas públicas federais atinentes à pessoa idosa. Nesse mesmo ano, por exemplo, foi instituída a Secretaria Nacional da Política de Cuidados e Família (SNCF), no âmbito do Ministério de Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS). Ante o envelhecimento da população brasileira, a SNCF estaria atenta tanto às pessoas idosas enquanto demandantes de cuidado quanto aos desafios para as pessoas idosas enquanto provedoras de cuidado [47]. O Ministério da Saúde não ficou atrás em relação a esse tema e lançou, também em 2023, seu Guia de Cuidados para a Pessoa Idosa [48]. A preocupação recente com o tema do cuidado não é meramente do Poder Executivo: a Política Nacional de Cuidados não foi implementada por decreto, mas por lei aprovada no Congresso Nacional (Lei Federal 15.069/2024). Não é específica para a pessoa idosa, mas é uma política de intensa pertinência a esse estrato da população. Também atenderia parte da população idosa a Lei Federal 14.878/2024, que instituiu a Política Nacional de Cuidado Integral às Pessoas com Doença de Alzheimer e Outras Demências.

O Judiciário também se mostrou preocupado com a pessoa idosa nestes últimos anos. O Conselho Nacional de Justiça adotou a Resolução 520/2023, que estabelece uma inédita política judiciária para pessoas idosas. Cinco são os objetivos dessa política: garantir direitos e assistência humanizada às pessoas idosas que busquem os serviços jurisdicionais; fomentar a articulação entre os atores da rede de enfrentamento à violência contra as pessoas idosas; promover ações que conscientizem a sociedade sobre questões relacionadas ao envelhecimento, aos cuidados e à violência contra as pessoas idosas; promover a produção de dados e informações relacionados aos processos que envolvam pessoas idosas; e promover ações educativas de sensibilização e o monitoramento dos autores de violência contra as pessoas idosas.

Embora seja de alcance extremamente reduzido, é importante citar, por seu grau de inovação, o Programa Envelhecer nos Territórios, criado no âmbito do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania pela Portaria GM/MDH 561/2023. Tal programa busca formar agentes locais de direitos humanos para melhorar a resolutividade das violações de direitos humanos de pessoas idosas e capacitar conselheiros para atuação nos Conselhos Municipais da Pessoa Idosa. A estimativa é a de que o programa estivesse oferecendo cobertura a cerca de 100 mil pessoas idosas de municípios específicos em 2024 [49]. Outro programa da mesma pasta, ainda menos visível, é o Viva Mais Cidadania, criado pela Portaria GM/MDH 627/2023, que buscaria promover os direitos humanos e fortalecer a cidadania de pessoas idosas em situação de vulnerabilidade e de discriminação por pertencerem a grupos sociais caracterizados por diversidades histórica, social, étnico-racial, econômica, territorial, cultural e religiosa. Tal promoção de direitos seria feita pela formação da pessoa idosa em direitos humanos e por medidas de enfrentamento à violência contra a pessoa idosa.

Para o curto prazo, sabe-se que a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa, de 2006, deve ser atualizada, havendo pesquisas em andamento com esse objetivo [50]. Além disso, como já citado anteriormente, está marcada para novembro de 2025 a 6ª Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. No entanto, os eventos preparatórios para a etapa nacional, como conferências municipais, estaduais e livres, já estão ocorrendo nestes meados de 2025.

3.7 Uma breve discussão

Espera-se, neste ponto, ter-se atingido o objetivo de apresentar cronologicamente os fatos mais relevantes associados ao desenvolvimento de políticas públicas à população idosa no Brasil. É evidente que alguns fatos podem ter passado despercebidos e outros não terem tido a importância reconhecida devidamente, mas o texto busca corrigir falhas identificadas em outras fontes, como, por exemplo, localizar a primeira Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa em 2006, quando, em realidade, houve a edição de uma política equivalente em 1999 e que, em constatação relevante, demonstrava estar sintonizada com o que se produzia e pensava no mundo à época.

Seria positivo se a discussão de algumas das políticas tivesse sido aprofundada neste texto, mas, para as principais políticas, a literatura já é rica nessas discussões. Preferiu-se priorizar análises, ainda que breves, sobre políticas menos destacadas na literatura, como as mais recentes, estas últimas pendentes até mesmo de reconhecimento. Um exemplo é a transferência por lei, a fundo perdido, de mais de 160 milhões de reais a ILPIs: não foi encontrado texto que sequer problematizasse plenamente a questão, que segue pendente de atenção acadêmica e de fiscalização. Quando se encontra alguém a abordar o tema, é de forma superficial, por ter outros objetivos para seus textos [51]. Assim, a prioridade do texto foi a de identificar lacunas e tentar iniciar algum processo de fechamento delas.

Também é possível fazer uma análise de forma mais ampla. Tal como o texto parece trazer uma sequência desconectada de políticas públicas, ordenadas meramente pela cronologia, também é assim o universo das próprias políticas. A academia produz saber, o terceiro setor também adquire know-how e até consegue articular alguma pressão social, mas a política e a gestão parecem universos distantes dos primeiros dois, e que nem sempre dialogam entre si. É evidente que essa falta de articulação tem impactos negativos na possibilidade de que os planos, as políticas e as normativas legais possam garantir, efetivamente, o atendimento das necessidades das pessoas idosas.

Outro aspecto a ser observado é a fugacidade das políticas públicas. Inicialmente sem entrar no mérito da dimensão e do alcance das políticas, o fato de que sucessivos governos, especialmente os mais recentes, simplesmente abandonem programas e estratégias em andamento, revogando decretos e portarias sem estudo prévio sobre a efetividade do que se fez, ou seja, sem uma etapa transparente e técnica de avaliação, para meramente implantar outros programas e estratégias no lugar, em ciclo infinito regido apenas pela política partidária, é outro aspecto que ficou evidenciado ao longo do texto em algumas épocas, como a atual, e para o qual é necessário que seja chamada atenção.

Há, ainda, a questão do esvaziamento das verbas discricionárias do Poder Executivo federal [52], drenadas pelas emendas parlamentares cada vez maiores, com falhas graves de transparência [53; 54] e inefetivas para a redução das desigualdades na área da saúde [55; 56], especialmente por não serem aplicadas em um contexto de políticas públicas, mas objetivando o pork barrel [56] uma metáfora usada nos Estados Unidos para designar o fenômeno do dreno de verbas, especialmente por parlamentares, para seus distritos ou bases, ou redutos – ou, ainda, currais – eleitorais, com o objetivo principal de ampliar o número de votos junto a grupos específicos de eleitores, sendo absolutamente secundária a necessidade daquela aplicação de verba pública tal como determinada pelo agente político detentor de cargo eletivo [57].

É preciso expor claramente que o pork barrel é especialmente prejudicial à implementação de políticas públicas voltadas ao atendimento das pessoas idosas. Como se sabe, no Brasil, desde a instituição do Código Eleitoral, ainda em 1950 (Lei 1.164/1950), o voto é obrigatório apenas para indivíduos com idades entre 18 e 69 anos. A partir dos 70 anos, o voto é facultativo, o que foi confirmado pela Constituição Federal, em seu Art.14, §1º, inciso II. Assim, não é garantido que haverá voto de significativa parte do estrato populacional correspondente às pessoas idosas. Se é assim, tanto melhor a cada parlamentar que, ao livremente dispor de vultosas verbas de emendas, destine-as a eleitores compulsórios, especialmente de faixas etárias em que sejam numerosos. Dito de outra forma: não somente a aplicação de verbas deixa o contexto das políticas e dirige-se a projetos e aquisições isolados, como tais projetos e aquisições tendem a não atender a pessoa idosa, cujo voto é facultativo a partir dos 70 anos.

Se as conexões entre políticas, projetos e normativas voltadas à pessoa idosa já era tênue até dez anos atrás, por falta de diálogos e ações concertadas, por redução da contemporaneidade das políticas locais ante as internacionais e por falta de um reconhecimento da heterogeneidade da população desta faixa etária, nesta última década, a desconexão tem se agravado, inclusive por fatores orçamentários adicionais: o baixo crescimento econômico e a expansão das despesas obrigatórias têm reduzido as verbas de livre disposição pelos governos, inclusive por mecanismos de controle como o Teto de Gastos (Emenda Constitucional 95/2016).

• • Considerações finais

 Diante da análise da trajetória das políticas públicas voltadas à população idosa, que culminou na situação atual, algumas propostas de intervenção haveriam de ser pensadas e aplicadas pela gestão pública visando uma retomada dos melhores caminhos. Entre elas, sugere-se que estejam: o aprofundamento da parceria com a academia e com o terceiro setor, para que as ações tenham embasamento técnico e científico, contemporaneidade, apoio social e adequação à realidade brasileira, para além da necessária intersetorialidade intragovernamental; a ampliação do conhecimento das demandas das pessoas idosas, reconhecendo-as como um grupo heterogêneo, tanto por meio de pesquisas que estratifiquem, como recomendou a OMS no seu Plano para a Década do Envelhecimento Saudável, as pessoas em intervalos etários de 5 anos e por gênero, quanto pela adoção de métodos modernos (inclusive inteligência artificial) e de padronização de dados que garanta mais possibilidades para seus compartilhamento e interoperabilidade; a consciência de que, se a família já tem responsabilidades elevadas e o Estado tem limitações em sua atuação, então a sociedade, a terceira parte responsável constitucionalmente pelo amparo da pessoa idosa, deve ser convocada, inclusive por documentos legais, à ação de trabalhar por esse amparo; que os conselhos de direitos da pessoa idosa conquistem mais poderes e apoio legal para atuar em prol de garantir tais direitos e de evitar violências físicas e psicológicas contra a pessoa idosa; a formação de quadros nos três poderes e nas três instâncias de governo para lidar melhor com as questões envolvendo as pessoas idosas e suas necessidades específicas, incluindo preparo para identificar situações de violência; ações para garantir a permanência das pessoas idosas no mercado de trabalho e nas instituições de educação; ações para garantir a participação das pessoas idosas em todas as esferas sociais em exercício pleno da cidadania, o que, por sua vez, contribui para reduzir o isolamento social desta população; valorização do atendimento à pessoa idosa com algum grau de dependência de formas diversificadas, para além das ILPIs. Todas estas sugestões podem ser implementadas com custos baixos e podem, em conjunto, modificar as expectativas de envelhecimento da pessoa idosa rumo a uma vida mais saudável, como busca a Década da ONU.

Por fim, é necessário destacar que não se buscou, neste trabalho, esgotar qualquer dos temas discutidos, mas abrir frentes para novas e pertinentes discussões a partir de um conhecimento mais completo do passado e do presente. Foram diversas as passagens onde foram identificadas lacunas de saber e que, assim, haveriam de ser preenchidas por novas pesquisas sobre a temática. Espera-se que acadêmicos e gestores públicos possam suprir tais lacunas com saber e com ação, em prol de melhorar a vida dos brasileiros idosos.

• • Declaração de direitos

 A autora declara ser detentora dos direitos autorais da presente obra, que o artigo não foi publicado anteriormente e que não está sendo considerado por outra Revista/Journal. Declara respeitar os direitos de terceiros e de instituições públicas e privadas. Declara não cometer plágio, não ter considerado/gerado conteúdos falsos e que a obra é original e de sua responsabilidade.

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