Os impactos do novo sistema tributário na saúde: Uma análise principiológica sobre a igualdade de acesso a produtos ortopédicos

ARTIGO ORIGINAL

Os impactos do novo sistema tributário na saúde: Uma análise principiológica sobre a igualdade de acesso a produtos ortopédicos

David Costa Pinheiro¹; Alexandre Coutinho da Silveira²; Maira Letícia do Nascimento Martins³

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The impacts of the new tax system on health: A principled analysis of equal access to orthopedic products

Abstract

This Final Course Project aims to analyze the impacts of the Tax Reform (Constitutional Amendment No. 132/2023) on the health sector, with a specific focus on access to orthopedic products by people with disabilities (PwD). The reform establishes differentiated taxation regimes for medical devices, providing for tax rate reductions and zero tax rate scenarios. This measure is based on the extra-fiscal function of taxation, aimed at realizing the principle of human dignity and fulfilling the state's duty to promote social inclusion and functional autonomy for this vulnerable group. The central justification lies in the essential nature of these goods: orthopedic products are not mere commodities, but extensions of freedom of movement and social participation. However, the effectiveness of this fiscal policy must be examined from the perspective of distributive justice. This raises a legal and social impasse: is a linear and indiscriminate tax exemption—which benefits different income strata equally—the most appropriate instrument to ensure equity? In light of the principle of contributory capacity, the study questions whether reducing the tax burden on production and consumption is sufficient to universalize access to these products. Thus, the research aims to assess the effectiveness of the new tax benefits, considering whether the reform promotes real tax justice or merely mitigates market costs without resolving the bottleneck of accessibility for the poorest segments of the population. Through a doctrinal and documentary analysis, the study seeks to understand the necessary balance between incentivizing the health sector and implementing mechanisms that ensure that tax breaks effectively translate into dignity and equity in access to health care.

Keywords: ​​ Tax Reform; Health; People with Disabilities; Tax Capacity; Social Inclusion.

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  • Introdução

O sistema tributário brasileiro caracteriza-se por elevada complexidade normativa e por expressiva regressividade, circunstância que acarreta a distribuição desigual da carga tributária e impõe maior ônus relativo aos contribuintes de menor capacidade econômica. Conforme assinala Amaro [8] a predominância da tributação incidente sobre o consumo compromete a realização da justiça fiscal, revelando a insuficiência de reformas voltadas exclusivamente à simplificação de procedimentos. Nesse contexto, a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 [1] representa inflexão paradigmática ao instituir o modelo do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) Dual, estruturado a partir do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).

No âmbito dessas transformações, o presente estudo propõe-se a analisar os efeitos da reforma tributária sobre o setor da saúde a partir da criação de novos princípios tributários, com especial atenção ao acesso a produtos ortopédicos por pessoas com deficiência.

Conforme preceitua a Lei Complementar nº 214/2025 [3]:

Art. 9º

[...]

§ 1º A lei complementar definirá as operações beneficiadas com redução de 60% (sessenta por cento) das alíquotas dos tributos de que trata o caput entre as relativas aos seguintes bens e serviços:

[...]

III - dispositivos médicos;

IV - dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência;

A nova sistemática constitucional prevê a adoção de regimes diferenciados e a aplicação de alíquotas reduzidas a dispositivos médicos, mecanismo que, segundo Scaff ​​ [6], possui finalidade declarada de redução de custos e ampliação do acesso a tecnologias assistivas. Tal diretriz normativa encontra fundamento no direito fundamental à saúde e na tutela constitucional conferida às pessoas com deficiência, nos quais se identifica a concretização do princípio da dignidade da pessoa humana, bem como do dever estatal de promoção da inclusão social em sentido amplo.

A atribuição de funções extrafiscais à tributação, compreendida como instrumento de indução de comportamentos socialmente desejáveis, insere-se no debate acerca da legitimidade e dos limites dos incentivos fiscais. Dessa forma, o tributo pode operar como mecanismo de efetivação de direitos sociais; todavia, a concessão de benefícios fiscais deve ser analisada à luz do princípio da capacidade contributiva. Na perspectiva de Schoueri [9], a justiça tributária exige que a carga fiscal seja distribuída de acordo com a aptidão econômica dos contribuintes, o que conduz à formulação do problema central desta pesquisa: as desonerações de caráter linear previstas na reforma tributária são suficientes para assegurar a acessibilidade universal a produtos ortopédicos?

A relevância dessa problemática intensifica-se diante da constatação de que a efetividade das desonerações tributárias está condicionada à sua efetiva transferência ao preço final suportado pelo consumidor, evitando-se o fenômeno de apropriação do benefício ao longo da cadeia econômica. A partir de abordagem analítica, este trabalho objetiva examinar a efetividade dos incentivos fiscais instituídos pela reforma, avaliando seus impactos sobre a justiça tributária e sobre a equidade no acesso à saúde [7].

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• • Metodologia

O presente estudo adota abordagem qualitativa, adequada à investigação de questões jurídicas complexas, valendo-se do método dedutivo, a partir do exame de premissas gerais e principiológicas — notadamente a reforma tributária, os princípios constitucionais e as teorias da tributação — para a análise do caso específico da tributação de produtos ortopédicos e de seus impactos no acesso por pessoas com deficiência. A pesquisa possui caráter predominantemente bibliográfico e documental, fundamentando-se em doutrina especializada em Direito Tributário e Direitos Fundamentais, bem como na análise da Emenda Constitucional nº 132/2023 [1] e de normas infraconstitucionais pertinentes à tributação sobre bens e serviços, com especial atenção aos dispositivos relacionados à saúde. A análise dos dados é realizada por meio da técnica de análise de conteúdo, com interpretação crítica orientada à avaliação da efetividade das medidas fiscais.

• • Desenvolvimento e discussão

A previsão de regimes tributários diferenciados para dispositivos médicos, incluindo a redução das alíquotas do IBS e da CBS ou, em hipóteses específicas, a aplicação de alíquota zero para itens essenciais de acessibilidade, evidencia o emprego da tributação com finalidade extrafiscal. Tal diretriz encontra respaldo tanto no texto constitucional reformado quanto na legislação complementar que regulamenta o novo sistema, notadamente a Lei Complementar nº 214/2025 [3], que disciplina os regimes diferenciados aplicáveis a bens e serviços vinculados à saúde.

Embora a neutralidade figure como um dos pilares da reforma tributária, compreendida como a minimização de distorções concorrenciais e alocativas, tal princípio não se apresenta como absoluto. Conforme sustenta Scaff ​​ [6], a neutralidade econômica deve ser relativizada sempre que necessária à concretização de valores constitucionais superiores, como a justiça fiscal e a proteção de direitos fundamentais. Nesse sentido, o tratamento tributário favorecido conferido aos produtos ortopédicos revela-se compatível com a lógica do sistema, na medida em que se orienta pela promoção da igualdade material.

Em consonância com o exposto, haveria um direito subjetivo à isonomia, a ser patrocinado por quem estivesse sendo tratado de forma não isonômica. E isso pode ocorrer das seguintes formas, segundo Alexy ​​ [6]:

Quando o indivíduo, em razão da inobservância da máxima da igualdade, é atingido por uma proibição indevida, configura-se a possibilidade de um direito definitivo e concreto, fundado na própria cláusula da igualdade, consistente na omissão da intervenção estatal. Trata-se, nessa hipótese, de um direito de status negativo, na medida em que a “omissão do tratamento desigual” corresponde a uma conduta negativa por parte do Estado, exigindo-se a abstenção de atuação discriminatória.

Cumpre destacar que a Constituição Federal de 1988 [2] consagra o conceito de pessoa com deficiência a partir de uma abordagem constitucional inclusiva, reforçada pela incorporação da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, com status de emenda constitucional. Nessa perspectiva, considera-se pessoa com deficiência aquela que possui impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial que, em interação com barreiras diversas, podem limitar ou impedir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas [5]. Desse modo, o texto constitucional afasta a concepção estritamente médica da deficiência e adota o modelo social, no qual o foco recai sobre a remoção de obstáculos estruturais, sociais e institucionais.

Apesar dos avanços normativos observados, a análise crítica das medidas adotadas impõe a observância no presente estudo do princípio da capacidade contributiva no Direito Tributário:

Art. 145

[...]

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte (Constituição Federal de 1988). [2]

A constitucionalização desses vetores principiológicos impõe ao legislador infraconstitucional e aos aplicadores do Direito o dever de interpretar e implementar o novo modelo tributário de forma coerente com uma tributação mais racional, transparente e socialmente orientada, superando uma lógica meramente arrecadatória e formalista. A Reforma Tributária inseriu novos princípios na Constituição Federal para se adequar às mudanças [11].

Nessa linha de entendimento, o princípio da seletividade, permite graduar a carga tributária conforme a essencialidade dos bens. Ao reconhecer que o denominado “custo da deficiência” não pode ser submetido à mesma lógica tributária aplicável a bens supérfluos, o legislador busca evitar que a tributação indireta se converta em obstáculo ao exercício de direitos fundamentais, sob pena de aprofundar desigualdades estruturais já consolidadas.

Em relação ao princípio da simplicidade, visa-se à redução da complexidade normativa e do elevado custo de conformidade que historicamente caracteriza o sistema tributário brasileiro, contribuindo para a mitigação do chamado “Custo Brasil” e para a diminuição do contencioso tributário. No âmbito do setor da saúde, tal diretriz assume especial relevância ao exigir definições normativas claras e objetivas acerca do enquadramento de dispositivos médicos e produtos ortopédicos, evitando disputas administrativas e judiciais acerca da aplicabilidade de alíquotas reduzidas ou regimes diferenciados.

Relativamente à transparência, por sua vez, impõe que o ônus tributário incidente sobre bens e serviços seja claramente identificado no preço final, permitindo ao contribuinte compreender a composição do custo suportado. Para as pessoas com deficiência, esse princípio adquire dimensão adicional, ao possibilitar o controle social quanto à efetividade das desonerações concedidas. A transparência permite verificar se os benefícios fiscais instituídos estão sendo efetivamente repassados ao consumidor final ou se estão sendo apropriados pelos agentes econômicos sob a forma de ampliação de margens de lucro, frustrando a finalidade constitucional da norma.

No contexto do princípio da neutralidade, busca-se minimizar as distorções econômicas provocadas pela tributação, de modo que as decisões de produção, investimento e consumo sejam orientadas por critérios de eficiência econômica, e não por estratégias de planejamento tributário. No novo modelo, tal diretriz se materializa, sobretudo, por meio da não cumulatividade plena e da ampla possibilidade de aproveitamento de créditos ao longo da cadeia produtiva.

No entanto, no setor da saúde, a neutralidade não se apresenta como valor absoluto, devendo ser temperada pela essencialidade dos bens envolvidos. A legislação busca assegurar que a tributação não comprometa a cadeia produtiva de próteses, órteses, cadeiras de rodas e demais tecnologias assistivas, permitindo a fluidez do crédito tributário e evitando que o imposto se converta em fator de encarecimento artificial desses produtos. Dessa forma, a neutralidade opera em consonância com a função social da tributação, preservando a eficiência econômica sem afastar a tutela de direitos fundamentais [12].

Em relação à justiça fiscal, constitui-se como o fundamento constitucional que legitima o tratamento tributário diferenciado conferido a determinados bens e serviços. Trata-se de princípio que reconhece que a aplicação formal da igualdade, sem consideração das desigualdades materiais, pode resultar em situações de injustiça. Nesse sentido, a desoneração tributária de produtos destinados às pessoas com deficiência não configura privilégio fiscal, mas instrumento de correção de desigualdades, voltado à compensação dos custos adicionais que a deficiência impõe ao indivíduo.

Dentro desse marco sociojurídico, a reforma tributária também incorporou expressamente a defesa do meio ambiente como vetor principiológico, especialmente por meio da instituição do Imposto Seletivo, orientado à desestímulo de atividades prejudiciais ao meio ambiente. Todavia, no âmbito da tributação da saúde e dos produtos ortopédicos, o foco da justiça fiscal desloca-se para a dimensão da sustentabilidade social, compreendida como a promoção de inclusão, acessibilidade e efetividade dos direitos fundamentais, em especial o direito à saúde e à dignidade da pessoa humana.

Em um sistema ainda fortemente baseado na tributação indireta, a concessão uniforme de benefícios fiscais pode produzir efeitos limitados ou mesmo paradoxais. A simples redução da carga tributária incidente sobre produtos ortopédicos, embora relevante, não assegura automaticamente o acesso efetivo a tais bens por indivíduos inseridos em contextos de elevada vulnerabilidade socioeconômica, para os quais o custo residual pode permanecer incompatível com sua renda [10].

Sob essa perspectiva, a desoneração tributária, isoladamente considerada, mostra-se insuficiente para garantir a igualdade material. Sua eficácia inclusiva revela-se restrita quando desvinculada de critérios redistributivos mais amplos ou de políticas públicas complementares, como o fornecimento direto de dispositivos ortopédicos pelo Sistema Único de Saúde (SUS). A tributação, nesse contexto, deve ser compreendida como elemento integrante de um arranjo institucional mais amplo, articulado com políticas sociais aptas a assegurar a efetividade dos direitos fundamentais.

Na visão de Djama Moreira Gomes [4]:

Em suma, as relações entre os direitos fundamentais e o Direito Tributário impõem a utilização, no discurso jurídico, da cláusula geral da dignidade da pessoa humana como verdadeiro freio ao exercício da competência tributária, observados os limites decorrentes da proteção ao mínimo existencial e da vedação ao confisco. Tal compreensão encontra respaldo no brocardo primum vivere, deinde tributum solvere, bem como na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual a proibição constitucional do confisco em matéria tributária representa a interdição de qualquer pretensão estatal que conduza à injusta apropriação, total ou parcial, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, de modo a comprometer, pela insuportabilidade da carga tributária, o exercício de uma existência digna, o desempenho de atividade profissional lícita ou a satisfação regular de necessidades vitais, como educação, saúde e habitação.

A partir dessas considerações, a constitucionalização desses vetores impõe ao legislador e ao intérprete do Direito a adoção de uma racionalidade tributária orientada por eficiência econômica e sensibilidade social. No âmbito da saúde, tais princípios adquirem especial relevo ao fundamentar tratamentos tributários diferenciados para dispositivos médicos e produtos ortopédicos, cuja essencialidade afasta sua equiparação a bens de consumo ordinário. A simplicidade e a transparência contribuem para a redução do contencioso e para o controle social das desonerações, enquanto a neutralidade, mitigada pela essencialidade, evita distorções na cadeia produtiva.

• • Considerações finais

A presente investigação permitiu concluir que a reestruturação do Sistema Tributário Nacional, consubstanciada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, transcende a mera simplificação formal para alcançar o status de instrumento de política pública e justiça social. A análise dos impactos desta reforma sobre o setor da saúde, especificamente no que tange ao acesso a produtos ortopédicos, revela que o legislador constituinte reformador buscou harmonizar a eficiência arrecadatória com o postulado da dignidade da pessoa humana, conferindo à extrafiscalidade um papel central na mitigação de barreiras socioeconômicas enfrentadas por pessoas com deficiência.

O estudo evidenciou que a adoção de regimes diferenciados, mediante a redução de alíquotas do IBS e da CBS e a previsão de alíquota zero para dispositivos médicos, representa uma aplicação prática do princípio da seletividade em função da essencialidade. Ao desonerar produtos que são indispensáveis à autonomia funcional e à integração social, o Estado brasileiro sinaliza um afastamento da neutralidade tributária em favor de uma atuação indutora, voltada à garantia de direitos fundamentais. Contudo, a efetividade dessa desoneração não é automática. A investigação aponta para o risco de "anemia eficacial" da norma, caso o decréscimo da carga tributária seja absorvido pelas cadeias produtivas e logísticas como incremento de margem de lucro, sem o devido repasse ao preço final suportado pelo consumidor.

Um ponto crítico identificado diz respeito à tensão entre a universalidade dos benefícios fiscais e o princípio da capacidade contributiva. A concessão de benefícios lineares para produtos de tecnologia assistiva, embora tecnicamente necessária para o desenvolvimento do setor, suscita questionamentos sob a ótica da justiça distributiva. Todavia, conclui-se que o sucesso dessa medida no nicho ortopédico depende de uma regulamentação precisa e de um sistema de governança que assegure que a população de baixa renda não seja excluída por entraves burocráticos ou digitais.

Ademais, resta demonstrado que a reforma tributária não deve ser lida de forma isolada, mas sim em diálogo sistêmico com o Direito Sanitário e as políticas de proteção à pessoa com deficiência. A justiça fiscal, no contexto da saúde, apenas se concretiza quando a renúncia de receita se traduz em incremento real de acessibilidade. Portanto, a seletividade deve ser pautada não apenas pela natureza do bem, mas pelo impacto social que sua desoneração gera nos estratos mais vulneráveis da sociedade.

Por fim, este trabalho conclui que, embora a Reforma Tributária represente um avanço institucional significativo, ela configura-se como um marco inicial, e não um ponto de chegada. A transição para um modelo de consumo menos regressivo exige um monitoramento rigoroso dos reflexos econômicos e uma constante calibração das alíquotas conforme a realidade socioeconômica. A promoção da equidade no acesso a produtos ortopédicos demanda, portanto, que o tributo deixe de ser um ônus sobre a deficiência para tornar-se um viabilizador da cidadania, garantindo que o custo da inclusão não recaia desproporcionalmente sobre aqueles que o Estado tem o dever primordial de proteger.

• • Biografia(s)

• • Declaração de direitos

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• • Referências

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• Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

• Brasil. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Regulamenta a Emenda Constitucional nº 132, de 2023, dispondo sobre o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo, e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 16 jan. 2025. ​​ 

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